关于《市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易管理实施办法》合法性审查意见（完整）

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关于《市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易管理实施办法》的合法性审查意见

 

市自然资源和规划局：

贵单位于2022年2月23日转来进行合法性审查的《市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易管理实施办法》（以下简称《实施办法》）及有关材料收悉。根据《市行政规范性文件管理规定》的规定，市司法局对该文件进行了合法性审查，现提出意见如下：

一、合法性审查依据的主要法律、法规

1.《中华人民共和国企业土地管理法》；

2.《中华人民共和国城市房地产管理法》；

3.《中华人民共和国民法典》；

4.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；

5.《中华人民共和国不动产登记暂行条例》；

6.《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）；

7.《关于完善×建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（×办发〔2020〕68号）；

8.《市办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（×办发〔2021〕2号）；

9.《关于印发

二、文件制定主体的合法性审查意见

《实施办法》由市自然资源和规划局起草，完成合法性审核、审议决定后拟以市办发文印发，符合《×市行政规范性文件管理规定》，制定主体适格。

三、文件内容的合法性审查意见

1.文件名称。经审阅，《市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易管理实施办法》依据《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）、《市办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（×办发〔2021〕2号）、《市办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（×办发〔2021〕2号）等文件精神制定，实施办法是贯彻落实上级已有的政策规定，比上级政策规定更具体、更细致、更切合实际。办法中的政策规定由本级作出，既要有具体实在，有很强的操作性，又要与上级的有关政策规定相吻合，不得与上级的政策规定有矛盾。因市自然资源和规划局提供的依据中，并不能证明×、市出台了相应的办法。因此，建议将文件名称改为《市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易管理办法》。

2.法律适用方面。第一条中引用的《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律未使用全称，应为《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等正规名称。

另一方面，针对国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易管理这一特定事项来说，《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《不动产登记暂行条例》属于特别法，《土地管理法》《民法典》属于一般法，建议在引用法律列明时先写特别法，再写一般法。

3.《实施办法》第二条。实施区域为市、各×（矿）行政区域内。表述不够清楚，从行政管理层级方面市的行政区域应当包括各×行政区域，实施区域是否有重复，建议进一步明确。

4.《实施办法》第七条。需要满足的条件是否有具体的法律依据？有没有扩大范围，目前所提供的法律依据中无法体现，同时标点符号使用有问题，建议调整。

5.《实施办法》第七条、第八条。第八条所提为可以办理转移登记的必要条件。第七条为办理转移登记手续的具体材料。建议调换第七条、第八条位置，更符合逻辑关系。

6.《实施办法》第十四条。第一款中不动产权证书与国有土地使用证的含义不同，建议第一款改为：具有不动产权证书、国有土地使用证、房屋所有权证。同时标点符号使用有问题，建议调整。

7.《实施办法》第十五条。第一款“《国有建设用地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》中约定或规定不得分割的”，约定或规定容易引起歧义，建议修改为“《国有建设用地使用权出让合同》中约定或《国有建设用地划拨决定书》中规定不得分割的”。

8.《实施办法》第三十一条。一是标点符号使用错误，建议修改；
二是第三款建议修改为“其他违反法律、法规和规章的行为”。

9.《实施办法》第三十二条。“国有建设用地使用权抵押价值明显高于市场价格的，可以向抵押权人发出风险预警提示，以有效防控土地市场抵押风险”，缺少主体，风险预警提示由谁向抵押权人发出，建议明确。

10.《实施办法》第三十四条。“教育过程中发现有违法、违规行为的，按照有关法律法规及规定追究责任，情节严重、构成犯罪的，移交司法机关处理”中，缺少主体，由谁按照有关法律法规及规定追究责任，建议明确主体。

11.《实施办法》第三十八条。建议结合《×市行政规范性文件管理规定》第三十六条规定，确定本办法施行时间。

12.《实施办法》中存在较多语法、标点符号使用错误，建议认真审核校对，以免在执行过程中出现歧义。

四、文件制定程序的合法性审查意见

1.《实施办法》内容涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的公文，属于规范性文件。

2.《实施办法》应当由市行政常务会议审议决定。

3.《实施办法》经集体审议通过后，由制定市机关主要负责人签署，并由市办公机构统一登记、统一编号、统一印发。

4.《实施办法》印发后应当通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布。未经公布的规范性文件不得作为行政管理依据。

5.根据《×市行政规范性文件管理规定》第三十九条规定，《管理办法》自公布之日起30日内应报市备案。

上述意见，供参考。

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