InheritanceandTranscendence：
theParadigmChangingoftheStudyofPublicAdministration
作者：王余生[1];陈越[2]作者机构：[1]武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉430072;[2]武汉大学教育科学研究院,湖北武汉430072出版物刊名：南昌大学学报：人文社会科学版
页码：48-54页
年卷期：2016年
第1期
主题词：公共行政学;范式;公共管理
摘要：＂范式＂是基于共同的学科信仰、一定的理论框架和具体的研究方法而形成的科学共同体。通过对＂范式＂探源与变迁标准的梳理,可以得出＂范式＂变迁标准有两个：一是基本理论内核的重建,二是方法论与应用模式的创新。这些评判标准为科学划分公共行政学范式提供了基本依据。依据基本理论重建和实践应用作为综合评析维度,公共行政学范式主要有：传统公共行政范式、新公共管理范式、新公共服务范式和公共治理范式。这对于理解和把握公共行政学的基本脉络甚至是政府管理实践应该有所裨益。
公共行政学的范式演变
摘要：公共行政学在其百年的发展与演变历程中出现了几次重大的范式转变，本文主要讨论了四次重大转变，依次为传统的公共行政学、新公共行政学、新公共管理学以及新公共服务理论，具体阐述了各个理论出现的时代背景、内容以及它们各自的优劣。作者认为，正是由于公共行政学范式的不断更替，才使得行政学具有了强大的生命力，愈加趋向于完善。
关键词：公共行政学；范式；公共服务
一、范式的基本内涵
范式概念最早出现在1959年托马斯·库恩的《必要的张力》一书中，到1962年《科学革命的结构》出版时，“范式”概念已被广泛使用。库恩在《再论范式》一文中，将范式分为广义和狭义两种。广义的范式是指科学共同体所享有的全部规定性。狭义的范式仅指范例。库恩的定义中，范式具有两个基本特点：一是足以空前地把一批坚定的拥护者吸引过来，使他们不再去进行科学活动中各种形式的竞争；二是足以毫无节制地为一批重新组合起来的科学工作者留下各种有待解决的问题。
从库恩的理论著作中，我们可以得知，范式实质上是指在特定的历史时期，根据科学共同体的理论体系和心理特征所制定的一整套原则、理论、定律、准则和方法等，是一个包括科学、哲学、社会、心理等诸多要素在内的综合体，是科学共同体所共有的全部规定性；是某一科学共同体在某一学科或专业中所具有的一种共同信念，而这种信念则规定了他们在科学研究中所持有的共同的基本观点、理论和方法，为他们提供了共同的理论模式和解决问题的框架，从而形成了该学科的一种共同的传统，并为该学科的发展规定了共同的方向。
成为范式的理论可能优于其它竞争者,但却不能指望它能够解释所有事实。范式不是永恒的，一旦新的理论优于旧的理论就成为新的范式，即发生范式转移。
范式转换的结构性标志是新的范式彻底取代旧的范式体系，并形成新的科学共同体。同时这种取代不是累积性的，是旧范式被彻底地放弃和破坏，而不是简单的补充和包容，因而在某种程度上也使范式转换本身具有了时间上的断裂性。
二、文献综述
同所有的理论学说一样，公共行政学在其发展历程中出现了“范式”演变，国内外学者对“范式”演变的过程进行了不同的划分。
尼古拉斯·亨利在《公共行政与公共事务》一书中指出:“作为一门学科，公共行政先后发展了五个相互重叠的范式……公共行政的范式可以通过位置和焦点来理解。”他将范式一命名为政治与行政二分法，即建立在分权基础上的政治与行政职能的分离。范式二为行政学原则阶段，公共行政领域的若干科学原理不仅得以发现，而且在政府和产业界广泛应用。当政治与行政二分法和行政原则开始遭遇西蒙等学者的挑战，动摇了公共行政学的独立地位时，亨利提出了范式三(作为政治学的公共行政学)和范式四(作为管理学的公共行政学)，这两个范式都是针对公共行政学的附属地位进行界定的。在亨利看来，公共行政学真正作为一门学科，是以1970年公共事务与公共行政学院全国联合会的成立为标志的。至此，公共行政学才真正从政治学和管理学中独立出来。从本质上看，亨利所谓的五个范式阶段并不存在相互的推翻和替代，而只是公共行政范式内研究重心的变化。
国内学者陈振明也从范式的角度将公共行政学的历史演变过程划分为三个转换过程，即从传统的公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。陈振明的公共行政“三范式说”，依据的是公共行政学的研究对象、范围、主题、方法和理论形态的变化。他所提出的界定公共行政学发生“范式转型”的两大标志性运动——新公共行政与新公共管理，都只是在传统公共行政范式的基础之上添加新的价值考量因素或者掺杂了其他学科领域的研究方法，只能理解为原有的范式体系为了维护自身的独立性地位，通过吸收、借鉴新的研究方法、新的理论观点而作出的自我调整和完善。
张梦中在《论公共行政（学）的起源于范式转变》一书中按照对“范式”的理解，对公共行政学范式做了“历史总结”，认为现代意义上的公共行政学经历了六次大的范式转变：其一，科学管理，即传统的公共行政；其二，管理科学；其三，公共事务；其四，政策分析；其五，新公共行政；其六，新公共管理、公共管理。
卢明在《公共管理范式的演变》一文中指出，“在公共管理学百余年的发展、演变过程中，经历了三次核心管理范式的演变，即从初期以‘效率’为核心的早期公共管理范式到中期的以‘公平’为核心的公共管理范式，再到近期的以‘与市场相协调’为核心的新公共管理范式。”
三、公共行政的范式演变
纵观一个多世纪的公共行政学的发展历程，就是一个由强调政治与行政分离、效率至上到政治与行政相互协调、效率与公平相互协调的过程。本文将依据以下原则对公共行政学范式演变的过程进行划分：一是划分的依据是行政学理论中核心价值的变化；二是凡是对公共行政学发展产生了重要影响的思想观点都应当在行政学史中获得自己的相应位置；三是每一种理论都是在前一种理论基础上发展起来的，并且潜在地包涵着下一个理论的萌芽。根据这三大原则，笔者认为公共行政学经历了四次范式的转变：传统的公共行政学、新公共行政学、新公共管理学以及新公共服务理论。
1、传统的公共行政学
传统的公共行政学的思想基础是由威尔逊和马克斯·韦伯等人奠定的。威尔逊指出，到19世纪为止，在对于政府事务的研究上，主要关心的是不外是政治哲学、宪法调整和法律制定等事项。可是，不断增长着的经济和社会生活的复杂性和随之而来的政府规模与活动的扩大,使得工作重点不得不发生改变。因此，应该建立一门行政科学，它将力求使政府不走弯路，使政府的事业减少不成事业体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并且让政府在评价工作时得到负责的名声。马克斯·韦伯的官僚制度(科层制)理论构成了传统的公共行政学的另一个思想基础。他将官僚制度看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，这一制度在指挥和控制现代社会方面发挥主要作用；它在纪律的精确性、稳定性和严格性，在可靠性效率方面比其他组织形式更优越。韦伯刻画了官僚制度的三个最重要的特征，即劳动分工、层级结构和对事不对人的法规。
传统的公共行政学的另一个理论来源是以泰勒为代表的科学管理学派的思想。科学管理运动及其学说对西方行政学传统的形成产生了重要影响，行政学者将科学管理的原理、方法和技术应用于公共部门，并利用和发挥了法约尔等人的管理职能和管理原则。正如沃尔多所指出的，科学管理(运动)的目的在于应用科
学技术去经济而有效地解决组织与管理问题。这种意图集中地表现在私营工业企业之中，其技术和精神也渗透到政府的行政管理上来，影响那些对于政府改革与改善发生兴趣的人们的头脑。
传统的公共行政学是以政治和行政二分为基础的，注重经济与效率。这既反映了早期公共行政学研究的理论成就，也充分显露了其局限性。它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响，又过分地推崇效率的标准而忽视了公平标准。因此，传统的公共行政学必然会随着时代的变迁而转变。
2、新公共行政学
20世纪六七十年代，西方发达资本主义国家经济逐渐衰退，尤其是经过1973—1975年的经济危机之后，经济陷入“滞涨”状态，即经济停滞和高通胀并存，资本主义主要矛盾进一步恶化。在此背景下，以政治—行政二分原则和官僚制为理论基础的，以效率为中心的传统公共行政学已不适应解决时代问题的需要。于是，以倡导社会公平为中心目标的新公共行政学应运而生。由此可见，新公共行政学的产生具有深刻的社会根源。
不仅如此，新公共行政学的产生还具有厚重的理论基础。罗伯特·达尔在《公共行政学的三个问题》一文中指出传统的公共行政学遇到的三大问题：（1）公共行政学与规范价值的关系问题。传统的公共行政学把价值因素排除在学科研究的范围之外，它所追求的政治与行政二分法以及效率标准是不考虑价值因素的，而这是做不到的。（2）公共行政学与人类行为的关系问题。公共行政学应当是一个研究人类行为的某些方面的领域，传统的公共行政学用形式上和技术性的术语来看待行政组织及行政活动，并且把作为行政组织构成因素的个人、团体或多或少地当成一种物质，而实际上公共行政学必须研究人类行为，把心理学上的个人包括进去。（3）公共行政学与社会环境的关系问题。传统的公共行政学的范围太狭窄、太局部化，缺乏对公共行政管理的社会背景的了解，忽视了公共行政与它的社会环境的关系。公共行政学的研究必须变成一门具有更广泛基础的学科，不应将它束缚在一种狭窄地界定了的技术知识和过程之上，而必须扩展到变化着的历史、社会、经济和其他的条件因素上。
与传统公共行政学相比，新公共行政学的表现主要表现在主张入世的思想观念、研究方法的转变、组织结构的转变、哲学基础的改变以及研究领域的扩张这几个方面。新公共行政主张入世的行政，要求组织能够面对动态的外部社会环境，建立有机式的、动态式的公共行政组织。新公共行政采取后逻辑主义(后行为主义)的研究方法，重视价值在公共行政研究过程中的重要作用，强调公共行政的“公共性”。新公共行政学是以人文主义和反实证主义为哲学基础的，主张政府把社会公平放在优先考虑的位置之上，并不是以假定为前提的。它抛弃了政治——行政两分法的思想，认为公共管理者并非是价值中立的。政治——行政分离只是一种理论虚构,而在现实的政治与行政运行中以及政策制定中这种情况是根本不存在的，新公共行政倡导公共管理放弃这种表面上的价值中立，提倡将价值理论放在优先考虑的地位，只有这样，才能深入社会和政治，成为推动社会发展的倡导者。
新公共行政学的出现是公共行政学的学科自身发展的必然结果，它提出了一系列不同于传统公共行政学的新范式，如强调公共行政学以公平与民主作为行政学的目标和理论基础；主张政治(政策)与行政的关联性；重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制的研究；拓展行政学的研究范围,要求采用新的研究方法等。
3、新公共管理学
新公共管理学的出现也具有深刻的时代背景。20世纪70年代开始的石油危机以及福利国家负担过重等因素造成西方各国经济普遍衰退和严重的财政赤字，加之二战以来，不断扩张的政府职能和迅速扩大的政府规模导致其机构臃肿，效率低下，于是西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。之后，伴随着全球化、信息化和知识经济时代来临，传统公共行政理论整合下的公共行政出现了合法化的危机，人民普遍认为传统的公共行政已无法指导现实的政府管理。为了应对政府日益增长的财政危机以及受到信息技术革命的冲击，西方各国政府迫切需要建立一种新型的政府管理模式以适应新时代转型环境下本国经济、社会发展的需要。在此背景下，欧美等国很快兴起了“新公共管理”的政府管理模式并迅速蔓延到整个西方世界以及世界大部分发展中国家。
新公共管理是20世纪80年代在西方国家兴起的政府改革运动，是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。
新公共管理理论的内容可以概括为以下四点：（1）以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。（2）治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵”。（3）公共管理中引入竞争机制。（4）重视效率追求。正如人无完人，没有一种理论是完美无缺的。新公共管理理论确实有其先进之处，但它也有其内部缺陷。主要体现在以下几点：（1）“顾客”的不当隐喻。（2）政府掌舵的困境。（3）经济人假设与公共性的矛盾。随着时代的变化，公共行政学的范式也要继续向前发展，适应不断变化的外部环境，与时俱进，因此，出现了新公共服务理论。
4、新公共服务理论
新公共服务理论是在对新公共管理理论反思和批判基础上形成的。新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论。新公共服务的理论基础是：民主公民权理论；社区与公民社会模式；组织人本主义；后现代主义的话语理论；这一理论的特性体现在：1、把公平、公正、民主、正义等看作公共管理的重要价值取向。2、这一理论认为私人部门的管理理论和方法并不能应用于公共部门。
新公共服务的价值取向、政府责任等方面能很好地纠正新公共管理存在的问题。公共服务导向型的现代化公共管理应是以政府为主体的公共组织、以有效地提供公共物品和服务、促进公共利益最大化为取向，公平、民主地运用公共权力并以科学的方法，依法对社会公共事务进行管理的活动。新公共服务理论强调公共性、合法性、公民精神、政府责任在公共管理中的作用，强调公民社会与政府资源互融和协调，是现代公共管理的希望之所在。
四、总结
尽管我们对公共行政学的范式进行了理论上的划分，但是现实中它们并不是截然分开的，甚至有可能并存很长一段时间，正是由于公共行政学范式的不断更替，使得行政学具有了强大的生命力，将来的行政学的发展趋势也将是更加完善的一种治理模式。
第一节
公共管理的发展与变迁
一、公共管理的产生与发展
广义的公共管理即以政府为主体的公共组织提供公共服务，供给公共物品的行为出现在人类社会有国家之后。
从经济学的视野来看，公共物品的出现是公共管理的逻辑起点
前工业社会：统治模式
对公共物品的提供和配置，对公共事务的管理，从属于统治的需要并为统治阶级服务。具有等级性、压迫性、暴力性、人治性、私人性等特征
权威的基础：魅力型和传统型的权威
工业社会：管理主导型模式
建立在法理型权威基础上的公共管理，即基于传统公共行政的公共管理，其所突出和强调的事对公共事务的管理功能。
公共性日益彰显
崇尚理性、民主、参与、法治
后工业社会时代：服务导向型的公共管理
20世纪60年代，西方国家进入后工业社会时代。
伴随着西方政府管理改革运动蓬勃发展，形成了严格意义上的公共管理。这种服务导向型的公共管理，在新公共管理运动中勃兴起来的新的理论范式和实践范式。指向当代社会以政府管理为主导的社会多种力量合作共治的社会治理方式和实现公共利益最大化的过程和管理活动。
二、公共管理改革运动的产生背景与各国主要实践
1、公共管理改革运动的背景
（1）政府规模的扩张和政府角色膨胀导致公众的不满
（2）经济衰退和财政压力
（3）社会不可治理性问题的凸显
（4）新右派与保守主义意识形态的影响
2、若干工业化国家的新公共管理实践
英国：
代表人物：玛格丽特·撒切尔
核心理念：小而美的政府
主要措施：绩效评审；改革公共部门工会；大规模私有化；改革预算体制、削减社会福利；公共工程的公开竞标
美国的新治理(企业型政府)：
一部著作：《改革政府：企业精神如何改公营部门》。奥斯本、盖布勒
克林顿政府时期的改革：
代表机构：全国绩效评价委员会
四项内容：较少官僚体制的繁文缛节；顾客至上；充分授权下级以取得实绩；建设花钱更少做事更好的政府
企业型政府：是与“官僚政府”相对应的。是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（公共企业家）组成的非官僚化的、具有创新精神的、富于生气与活力的，以人民需求为导向的，具有高效率和高效能的政府。
公共企业家：在公共领域内设计执行创新理念，有效促使资源极大化并获得效果和效率的工作者。
企业型政府的原则：
1、起催化作用的政府
2、属于社区的政府
3、竞争型政府
4、任务导向的政府
5、结果导向的政府
6、顾客导向的政府
7、企业化的政府
8、前瞻性的政府
9、分权化的政府
10、市场导向的政府
（二）公共管理改革运动发展的阶段与模式
1、历史阶段
（1）民营化时期（20世纪70年代末——90年代初）
政府利用私营部门以及第三部门来执行公共项目。
主要做法：公共企业的私有化；放松管制并减少公共补贴；公共服务市场化（核心）
理论基础：
1、公共物品生产与提供可分离理论：公共产品的生产与提供是可以分离的。
2、公共物品供给过程的参与者理论：
消费者——消费
生产者——生产（政府、社会组织、企业、消费者自身）
提供者——联接生产与消费
民营化的主要制度安排：
合同承包
特许经营
补助
自由市场
志愿服务
民营化的优点
降低成本
提高服务质量
增加选择机会
整合民间资源用於公共服务
示范、倒逼效果
民营化的局限
很多业务和服务难以民营化
民营化效率的争论
导致现实问题：
责任问题；特权与贪污问题；公共服务的不公正；投机取巧；管理问题
（2）重塑政府时期（20世纪90年代至今）
主要观点：
划桨与掌舵分开：决策—掌舵；服务—划桨
围绕结果而不是职能再造政府工作流程
充分运用现代管理技术
公共管理者的非职业化（3）治理网络化时期
政府治理并不是政府单方意志的行为，而是包括政府在内的利益相关者所形成的一
种互动。在政府治理的过程中，特定的群体围绕特定的政策议题而形成一种持久、稳定的联合体，他们有各自的边界、相对稳定的内部结构，这就是治理网络。
、公共管理改革运动的主要模式
费利耶的观点：效率驱动模式；小型化与分权模式；追求卓越模式；公共服务取向模式彼得斯《政府未来的治理模式》
市场化政府模式：政府管理市场化
参与式政府模式：内部和外部参与
弹性化政府模式：灵活有效的政策和机构
解制式政府模式：废除繁文缛节
拉塞尔·林登《无缝隙政府》：
无缝隙政府(SeamlessGovernment)，指的是政府整合所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面，为公众提供优质高效的信息和服务。无缝隙政府目的是要突破传统的部门界线和功能分割的局面，所以也称“无界线政府”(BoundarieslessGovernment)
整体型治理（合作政府）
公共管理改革导致了部门主义和治理的碎片化
合作政府应运而生。合作政府是将一些公共的、私人以及自愿组织联合起来实现跨越组织边界进行工作已达到一个共同的目标。
整体型治理是在管理理念上强调央地结合、公私伙伴关系的治理模式。
1、政治与行政二分理论
提出者：伍德罗·威尔逊
1887《行政之研究》
发展和系统阐发者：弗兰多·古德诺
1900《政治与行政》
政治是国家意志的表达；行政是国家意志的执行
政治与行政二分原则促进了行政学与政治学的分离，成为现代公共行政的逻辑起点和重要理论支柱之一。
2、马克斯·韦伯的官僚制理论
合理性与合法性为核心概念
三种权威类型：
传统型权威
魅力型权威
法理型权威
理性官僚制：在官僚组织中，人们的各种行动都必须以理性的规则为依据。其最大特点就是它的可预见性。
何谓理性：规则是为实现目标或实现价值而建构的。
理性官僚制的原则：
正式建立的统一的规则系统
建立明确规定职权范围的行政机构
官员通过正式方式选拔任用
实施薪酬制度
官员行为的非人格性
规范的文书档案管理
3、科学管理理论
泰罗：《科学管理原理》
法约尔：《工业管理与一般管理》
4、行为主义管理理论
西蒙
赫茨伯格
麦格雷戈
5、传统公共行政学的基本特点与评析
（1）强调行政管理的一般性或普遍性原则
（2）行政官僚价值中立原则
（3）强调以效率原则作为公共行政的最高标准
对传统公共行政模式的批评
第一，政治行政二分法不切实际
第二，官僚制产生垄断信息、抗拒变迁、行为专断等效应，导致低效率。
二、新公共行政学派
新公共行政学派的核心价值和理念就是将“社会公平”价值全面运用到当代公共行政管理的理论与实践中。另外，注重代表性、回应性、参与和社会责任
1968年，明诺布鲁克会议，新公共行政学派诞生
第一，突破传统政治行政二分法
第二，提出民主行政思想
第三，强调把社会公平放在首位、强调公平与效率协调统一
第四，注重行政过程中的价值和伦理因素
第五，重新探索行政组织理论研究的视角和演进途径
各国新公共管理实践的共同特点
1、大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施
2、引入市场理念和私营部门的管理技能
3、界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予相应的资源支配权
4、实现政府在公共服务方面的角色转换，有直接提供者变成监督人
5、将职能定位于“掌舵”而不是划桨
对新公共管理的批评
（1）对人性认识的偏颇：理性经济人假设，忽视文化对人性的规制、人性的复杂多样，导致公共利益和伦理的危机
（2）导致公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中正当性的丧失
（3）市场基本教义和对市场机能的不当崇拜
（4）向私人部门学习的自我解构与公私混合
（5）不当的“顾客”隐喻
公共选择理论的主要内容：
1、公共选择：通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理
论则是从经济学的角度研究这个政治过程。可以定义为非市场决策的经济研究。
2、基本假设：理性经济人。人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。
4、人性同一论：政治市场和经济市场活跃的是同一类人，都是经济人。因此也可以用经济学的方法和基本假设研究政治市场上人的行为。
5、公共选择的规定性：
（1）集体性：是集体决策
（2）规则性：集体选择就是制定规则
（3）非市场性：集体选择包括政府、社会团体等主体，涵盖国际、教育、福利、环保等政治社会问题。
对公共管理研究的意义：
（1）拓展了研究视野和途径
（2）确立了以理性经济人作为公共管理研究的人性论起点
（3）对资本主义公共管理过程的分析引发了对政府干预的局限性以及由此带来的种种弊端的反思
（4）政府是自利的，因而需要社会多元主体参与公共选择
（5）强调规则、立宪的重要性，启示公共管理必须十分重视规则和制度创新。
（二）政府失灵论
逻辑前提：市场失灵。因此政府是必要的。
但是，政府行为的局限性也是的政府同样会遭遇失败。
政府失灵：国家或政府的活动并非总是如同它所应该的，或者如同理论上所认为能够做到的那样“有效”。个人对公共物品的需要在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或效率降低，政府活动达不到预期目的。
主要内容：
1、公共决策失败：
公共选择主要是政府决策。公共政策是政府解决社会问题，维护公共利益，应对市场失灵的基本手段。但是却经常面临失败。
导致公共决策失败的原因：
（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓“公共利益”，决策过程是特殊利益的博弈。(机动车政府采购)?
（2）即使存在某种意义上的公共利益，但因为决策机制的内在缺陷使得这种利益却是难以实现的。（多数人决定）
（3）决策信息的不完全性（美国攻打伊拉克）
（4）选民的“短见效应”（形象工程）
（5）选民的“理性而无知”
2、政府工作效率低下
政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，有可能使好的政策产生恶的结果，从而导致政府失败。
政府低效的原因：
（1）缺乏竞争性压力
（2）垄断导致没有降低成本的激励机制，导致公共物品过量供给和政府规模庞大
（3）缺乏监督信息
3、政府内部性
政府内部性：公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身目标，而非公共利益或社会福利。内部性被认为是非市场缺陷以及政府失败的一个基本原因。同时内部性还造成了政府扩张（人员和支出的增加）。
4、政府的寻租活动
寻租：人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或者是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。
租：支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分报酬。是超过机会成本的收入。
寻租是为对己有力的行政干预而进行的游说活动，使用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润。
寻租的特点是利用各种合法或非法的手段，以获得拥有租金的特权。
寻租的危害：
作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新富，只不过是改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包
导致不同部门间官员的争权夺利，相互倾轧，导致社会资源浪费
导致严重的腐败财问题，影响政府声誉与合法性，产生严重经济和社会成本
(三)委托—代理理论
专业化分工条件下，产生了委托—代理关系。委托—代理关系是一种明显或隐含的契约，根据这种契约，一个或多个行为主体指定、雇佣另一些行为主体为其提供服务，与此同时，前者授予后者一定的决策权利，并依据其提供的服务的数量和质量支付相应的报酬。在这个关系中，授权者是委托人，被授权者是代理人。
基本假定：处于委托—代理关系中的双方都是效用最大化者。
核心问题：委托人和代理人的目标冲突与信息不对称。
由于上述问题，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍现象。
肯尼斯·阿罗（（KennethJ.Arrow,1921-）是美国著名数理经济学家，因在一般均衡理论方面的突出贡献与约翰·R·希克斯共同荣获1972年诺贝尔经济学奖。）指出委托代理问题之所以难以避免在于：
隐蔽信息（代理人占有委托人观察不到的信息）
隐蔽行动（乘委托人观察监督困难之机而采取的不利于委托人的行动）
解决委托—代理问题的关键和核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围。
（1）代理人的选择和对代理人的激励
（2）减少“代理成本”（监督成本、约束成本）
（3）签订最优合同，防止代理方寻机违约为自己谋利
（四）交易成本理论
交易成本：运用市场机制的费用，包括搜寻成本、谈判成本、缔约成本、执行成本和监督成本。（科斯《企业的性质》）
科斯：英国经济学家。科斯因为对经济的体制结构取得突破性的研究成果，荣获1991年诺贝尔经济学奖。他的杰出贡献是发现并阐明了交换成本和产权在经济组织和制度结构中的重要性及其在经济活动中的作用。
交易费用高昂的原因：
产权关系界定模糊不清
环境不确定性，信息不对称性以及由此产生的契约不确定性
人类的有限理性与规则匮乏下的机会主义行为泛滥
政府组织大量寻租、设租行为的存在
当一种制度规则无法控制不到的的机会主义行为而呈现交易成本不断扩大的时候，或者一种制度规则由于交易成本高昂而难以推行的时候，就需要依照一定的路径进行制度变革或创新，否则经济社会的运行就难以维系。
二、管理学理论（略）
三、政治学与行政学理论
1、新公共服务理论
2、治理与多中心治理理论
3、新共和主义
4、协商民主理论
（一）新公共服务理论
基于对新公共管理理论体系的批判，罗伯特·登哈特提出了新公共服务理论。
罗伯特·登哈特：现任美国亚利桑那州立大学公共事务学院教授，美国国家公共行政研究院院士。
著作：《新公共服务：服务而不是掌舵》
公共服务的基本理论内涵：
（1）服务而新非掌舵
（2）公共利益是目标
（3）战略的思考，民主的行动
（4）服务于公民而非顾客
（5）责任并不是单一的?
（6）重视人而不只是生产率
（7）重视公民权和公共服务胜于企业家精神二、治理与多中心治理理论
20世纪90年代以来“治理”（governance）及“善治”（goodgovernance）概念日益成为公共管理的核心概念。
理论界对治理理论的研究有三种途径：
1、政府管理的途径：侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革。
2、公民社会的途径：治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会在自主追求共同利益的过程中创造的秩序。“没有政府的治理”
3、合作网络的途径
“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。”是对前述两种研究途径的整合。
核心理念：
（1）多中心
（2）多元主体的参与性和自主性
（3）国家与社会之间的相互依存与合作
（4）政府效率、效能的提升
在治理的诸多用法中，“只有网络治理才有新的特征”。
一般而言治理就是对合作网络的管理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门、公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。
统治”与“治理”的联系与区别
1、联系：（1）目标相通：促进公共利益最大化
（2）手段具有一致性：借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务。
但是治理也有可能失败，带来“治理危机”。比如非洲国家。因此世界银行提出“善治”的口号。
善治包含七个基本要素：
合法性、透明性、责任性、法治性、民主性、回应性、有效性。
善治的内涵：从政府垄断到合作共治；从自上而下单向运作到双向互动网络运作；从管制行政到自主治理
多中心理论：
开创者：奥斯特罗姆夫妇。
埃莉诺·奥斯特罗姆：1933年出生于美国。她供职于美国印第安纳大学，是美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家，美国公共选择学派的创始人之一。2009年10月12日，奥斯特罗姆成为历史上第一个获得诺贝尔经济学奖的女性。
获奖原因：“在经济管理方面的分析，特别是对公共资源管理上的分析”获奖，威廉森则因为“在经济管理方面的分析，特别是对公司边界问题的分析”获奖。
代表作：《公共事物的治理之道》
第四节
公共管理未来的发展
（一）多元主体的合作治理
政府角色由父亲变为兄长
（二）公共服务将更多市场导向
（三）公共行政将更加具有弹性：组织的、人员的、财务的。
（四）政治性进一步增强：公共管理者更深层次参与政治决策
多中心理论的三层意蕴：
其一、多中心意味着公共物品的多元生产、公共事务管理的多元主体
其二，多中心意味着政府、市场和社会的共同参与和多种治理手段的应用。
其三，多中心意味着政府管理方式转型：直接管理—间接管理。扮演中介者角色：规则制定、秩序维护、环境建设
五）更多参与性
参与的形式：关键公众接触、公民大会、咨询委员会、公民调查、由公民发起的接触
互联网的发展极大地拓展了公众参与的广度和深度
（六）更多服务性
公共选择理论的主要内容：
1、公共选择：通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论则是从经济学的角度研究这个政治过程。可以定义为非市场决策的经济研究。
2、基本假设：理性经济人。人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。
4、人性同一论：政治市场和经济市场活跃的是同一类人，都是经济人。因此也可以用经济学的方法和基本假设研究政治市场上人的行为。
3.1.1公共组织的内涵与特点
内涵：公共组织是以实现、增进和维护社会公共利益为目标，为社会提供公共产品和公共服务的正式组织。
特征：
（1）秉持公共利益取向和公共服务导向
（2）运行主要依靠公共财政预算的支持
（3）一般具有政治性
（4）更多地接受公众的监督
（5）公共组织目标具有多元性
（6）公共组织具有一定的垄断性
3.1.2公共组织的基本理论
1、传统公共行政理论
政治行政二分法；韦伯的官僚制理论；泰罗科学管理理论；
2、组织的理性行政模式
3、新公共行政理论
4、新公共管理理论
5、新公共服务理论
6、整体性政府理论
1、政府：
（1）定义：
广义的政府：行使国家权力的所有机关，立法机关、司法机关和行政机关。
狭义的政府：国家的行政机关。即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家和社会公共事务的机关体系，是权力机关的执行机关。
政府职能定位及作用：
确定制度法律框架
提供公共产品和公共服务
治理外部效应
维护社会公平包括维护公平竞争
保持宏观经济的稳定和促进产业结构优化
协调解决社会冲突，保护弱势群体
现代政府职能的边界
两个视角：
市场原则：需要政府职能介入的是那些市场缺陷或市场失灵或社会机制无法有效运行的领域。
公益原则：所有的政府职能及政府行为都必须在道德上得到证明，即它们必须是有助于实现、增进和维护公共利益的，而不是相反。
公共企业在公共管理中的作用：
提供公共产品；
协调和优化产业结构，促进经济发展
协调区域经济发展，缩小地区差距
防止和遏制自然垄断
稳定和协调经济发展
强化政府的宏观调控
推进科技创新，增强国家创新力
3.4网络背景下的公共组织
3.4.1网络时代的内涵及其对公共组织的影响
1、网络时代是以信息技术为手段，以互联网为平台，实现信息共享与迅捷的即时或共时的交互式信息传递的人类社会新时期。基本特征：P.144?
2、网络时代对公共组织的挑战：
职能、结构、决策
3.4.2网络时代的公共组织的变革与发展
1.公共组织职能变革
2.公共组织结构创新
3.公共组织管理创新
4.公共组织文化创新
5.公共组织权力关系的变革
第一节
公共管理的基本内涵及相关概念
一、定义：
课本定义：公共管理是以政府为核心的公共组织和其他社会组织及公民以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权力，采用科学方法，依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务，促进社会和谐发展的活动。
二、公共管理的本质特征
1、利益目标的公共性
2、管理本质的服务性
3、政社关系的合作共治性
合作治理与统治的区别
1、权威来源及主体的差异（最基本、最本质）治理权威包括政府但不限于政府
2、权力运行向度的差异
多向度的运行（横向、上下互动）
公共管理运行的根本目标在于维护社会的公平正义，推进经济繁荣、民主法治、稳定协调与生态平衡，促进社会和谐。
为此必须：
以公民本位取代官本位
以社会本位取代政府本位
以权利本位取代权力本位
以服务本位取代管制本位
实现五方面的和谐：
其一，社会治理多元力量的和谐
其二，政府与社会的和谐
其三，人与人的和谐
其四，人与自然的和谐
其五，经济发展与社会发展的和谐
1、市场机制配置资源的优势
：
社会资源配置的最基本工具之一。
（1）高效率地传递信息。在供求力量作用下的价格机制是最有效和伸展最广泛的社会调节网络。
（2）增值社会资源。市场化的分配制度使市场主体的活动得到适当报酬，能促使企业为了更多的利益强化自身增值社会资源的能力。
（3）有效组织社会经济活动。市场体制可以引导具有不同资源优势的市场参与者，致力于市场竞争，加强社会资源的最佳配置。
2、市场失灵产生的主要原因及表现：
（1）个人自由与社会原则之间存在矛盾。首先是效率与公平；其次是价值取向问题，个人价值取向与社会价值取向会产生矛盾，市场无法自行解决这类冲突。例如贩毒。
（2）公共产品供给失衡问题。一是公共产品供给不足，由于成本太高，私人或营利组织不愿承担；二是“搭便车”现象，期望别人出钱，自己享受同样的权利，但这最终也会导致公共产品供给不足。因此，在某种程度上，我们可以说公共产品就是市场无法有效率地供给或市场根本就不能提供的物品。
（3）市场的外部性现象。
（4）经济周期与危机
（5）贫富分化问题
、政府失灵的表现：
（1）信息不完全
（2）公共产品供给问题
（3）政府的低效率）政府行为的失范
第四章
公共政策
第一节
公共政策概述
广义：人们为实现某一目标而采取的行动方案。
计划性；确定性（实际要做的或是正在做的，不是打算做的）。
主体是个人、团体或国家政府。
个人有计划的活动过程只是个人的活动策略，只能称为私人政策。团体有计划的活动过程虽可称之为政策，但也不一定是公共政策。只有由政府为解决社会公共问题制定的政策才是公共政策。
狭义的“政策”概念：
国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党。
利益是公共政策的核心要素
1、利益是一切思想的出发点
2、利益是行动的目标
3、政治是统治者利益的集中体现
4、政策是实现国家利益、社会利益的手段
5、政策的本质在于社会利益的权威性分配
公共政策调节利益的程序：
选择，综合，分配，落实
①利益选择：作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的需要。
在市场经济条件下，政府是多元利益主体之一，也要寻求自身利益的最大化。
所以，制定政策时，政府是利益的首先选择者。这种选择既有那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一
致的方面。
②利益综合（整合）:美国著名经济学家罗尔斯认为:社会是为获取共同利益组成的协同事业体。各社会成员具有互相一致的利害关系。政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府的自身利益外，还要充分想到社会各成员之间的利益相关性。
政府必须综合平衡各种利益关系。利益综合建立在利益选择的基础上。
③利益分配：
政策具有配置资源的功能。对不同的政策对象而言，既存在直接受益者，也有间接受益者。
④利益落实：政府是政策的主体,需要主动地把政策内容贯彻到实践中去,产生应有的政策效果,即使分配的利益到位。
政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但是否能按照政府的预定目标达成，是相关利益群体及政府关心的事情。
增进利益（利益增值）：
政府通过公共政策对社会公共利益进行公平分配
同时还要率领社会民众，通过扩大生产或者其他活动，去有效地增进社会的公共利益，满足民众不断增长的物质和精神需求。
释义
①公共政策的本质是解决社会公共利益（物质利益和精神利益）的增进与分配问题。
②公共政策对利益的分配过程是动态过程。大致经历4个环节。利益选择，利益综合，利益分配，利益落实。
③公共政策对利益的分配服从于政府整体目标需要，即服从于政府对利益的追求。
④公共政策对利益的分配与增进过程，是有时间与空间限制的。
4、公共政策在公共管理中的地位和作用：
（1）公共决策是公共管理的起点：公共管理过程是政策的制定、执行、评估，再决策、再执行、再评估的循环过程
（2）公共政策是公共管理履行各项功能的基础
（3）公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终。
政策执行研究的基本途径：
“自上而下”的途径：以政策的制定者为出发点，认为制定政策的政治领导人所形成的政策偏好会具体化为下层行政官员执行政策的行为。聚焦于政策的制定者，着重研究政策制定者的偏好对具体政策执行者，从而对政策执行效果的影响。
优势：划分了决策者和执行者的界限，反映了政策侧执行的许多问题。
缺陷：过于强调决策者（高层官员）的作用，忽视了执行
者（底层官员）对政策执行效果的影响；忽视了公共政策作用对象对政策执行结果的影响以及多元化政府机构共同执行政策时的沟通和协调功能。
自下而上的政策执行研究途径：以政策执行者为出发点，认为具体执行政策的每一个下层公共管理者对政策的理解和他们所采取的执行政策的措施，是政策执行成功与否的关键。因而，关注焦点是政策执行者，并着重研究他们执行政策的具体举措对政策效果的影响。
优势：反映了政策执行中下级公共管理者的重要性；指出了政策执行有赖于多元组织的执行结构，强调组织间共识的达成；强调有效的政策执行涉及妥协、交易或联盟活动；指出政策执行者的自由裁量权对政策执行的影响。
缺陷：过于夸大政策执行者的自由裁量权而对决策者的作用重视不够；忽视了决策者的权威作用。
政策执行的作用：
1、实现政策目标的基本途径
2、检验政策正确与否的唯一标准
3、政策过程的中介性环节
（二）政策执行过程与手段
1、政策执行过程：
（1）政策宣传：统一思想
（2）政策分解：制定计划
（3）物质准备：经济基础
（4）组织准备：组织保障
（5）政策实验：试点试错
（6）全面实施
（7）协调监控
（4）组织准备：
第一，确定政策执行机构
第二，选人用人
第三，制定必要的管理法规制度：目标责任制、检查监督制度、奖励惩罚制度
（5）政策实验：
有利于完善政策；为政策全面实施提供经验教训。
政策试点是我国公共政策执行的特色。
第一，选择实验对象；第二，设计实验方案
第三，总结实验结果；
2、政策执行的手段
（1）行政手段：依靠组织权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。
特点：权威性、强制性、对象的有限性和时效性
优势：容易做到协调一致、令行禁止。
不足：对上级机关要求甚高；不利于下级积极性和创造性的发挥。
适用范围：特别适用于解决一些特殊的、紧迫的、爆发性的问题，有利于扭转政策执行中的不利局势，保证政策顺利运行。
（2）法律手段：通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。
特点：权威性、强制性、稳定性、规范性
优势：科学、客观、有法可依，有章可循。
适用范围：范围广泛，尤其适用于解决那些普遍性、共性的问题。但是，某些特殊情况下，需要行政手段配合。
3、经济手段：根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。主要有价格、工资、利润、利息、税收、补贴、罚款、经济合同等
特点：间接性、有偿性、关联性
优点：调动积极性和主动性，增强政策效力
4、思想工作手段：以人为中心的人本主义管理方法，通过运用非强制性手段，引导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相悖的活动。
常用的手段有：制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过。
3、政策执行的要求：原则性与灵活性相统一
1、原则性和灵活性相统一的要求
原则性：执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。
灵活性：在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采用灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。
在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策侧，又要正确地把握了政策的界限。
灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是随心所欲。
原则性是灵活性的基础和临界点。
（三）影响政策执行的因素
1、公共政策问题的性质
2、公共政策本身的因素：正确性、明确性、资源的充足性
3、公共政策以外的因素
（1）目标团体态度；
（2）政策沟通情况
（3）执行人员素质与态度；
（4）其他社会政治文化环境
（四）政策执行失控及其矫正
1、政策执行失控的主要表现：
（1）“你有政策，我有对策”——替换性执行（矿长带班下井政策导致多个矿长）
（2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行（环保政策）
（3）“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行
（4）搞“土政策”——附加性执行
（5）“虎头蛇尾”——敷衍性执行
（6）“相互争权”——矛盾性执行
2、政策执行失控的原因
（1）中央利益与地方利益间的矛盾
（2）政策本身的缺陷
第一，政策缺乏科学性，不完整，不配套
第二，政策多变
第三，政出多门，莫衷一是
（3）本位主义和地方利益驱使：阶层利益、地方利益
（4）政策执行的监控不力。
3、公共政策执行失控的矫正
（1）加强公共政策执行体系的组织建设
（2）提高公共政策执行者的素质
（3）强化对公共政策执行体系的监控
（4）促进公共政策执行的法治化和民主化
（5）合理划分中央和地方利益与权力关系
（6）加强政策研究，建立科学合理的政策体系
七、我国公共政策系统运行的优化
1、公共决策的科学化：决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是公共决策（政策科学）的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。
（1）建立健全公共决策系统。
第一、合理设置各子系统：信息、咨询、决断、执行、监控
第二、充实参谋咨询机构和信息工作机构
ParadigmChangeofAmericanPublicAdministration——Path,PartitionandLogic作者：蔡辉明[1]作者机构：[1]中共上海市委党校政府研究所,上海徐汇200233出版物刊名：安徽行政学院学报页码：26-30页年卷期：2011年第3期主题词：美国公共行政学;范式变迁;内在逻辑;公共性摘要：美国公共行政学发源于汉密尔顿和杰斐逊等人的公共行政研究构想，尽管是不成系统，但它理应成为一种研究范式。此后威尔逊将其作为一门学科加以系统研究，发展至今共形成前传统公共行政、传统公共行政、新公共行政、政策科学、新公共管理五种“范式”，当前最新“范式”便是（新）公共管理学研究。“公共性”是公共行政学范式变迁的逻辑起点，它经历了自由至上、效率至上、公平至上、秩序至上和效益至上的内在逻辑演变。
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