黄河流域生态保护和高质量发展战略价值和路径选择
摘要：黄河是中华民族的母亲河，是我国西北、华北地区的重要水源地，黄河流域是我国重要的生态屏障，重要的经济地带，具有很高的生态功能和经济价值。黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，为缓解水资源供需矛盾、确保黄河长久安澜创造了有利的条件，为内陆地区践行绿水青山就是金山银山理念提供了新的发展路径，为把水资源作为最大的刚性约束引导高质量转型发展拓展了更大的空间。
关键词：黄河流域；生态保护；高质量发展；战略价值；路径
1主要问题
1.1黄河洪水风险
新中国成立以来，在党和国家的高度重视下，黄河河段建立了“上游拦蓄、两岸分流、两岸拖延”的防洪工程管理体制，在黄河数千里取得了巨大成就，给黄河两岸人民带来安全。然而，由于黄河井水沙淤的特殊性，到目前为止，不可能彻底根除黄河洪水。黄河河段“悬河”和“二级悬河”的不利局面依然存在，一旦发生大洪水，将严重危及河堤安全；通过路堤的建筑物的危险闸门和土石缝存在安全隐患；许多新建和改建的防洪工程没有受到大洪水的洗礼；防洪非工程对策不完善；缺乏抢险救灾机械设备，不能完全满足防洪需要。
1.2防洪工程的基础建设和管理存在薄弱环节
目前，黄河防洪工程已基本完成黄河标准化堤防工程，但许多工程项目仍存在薄弱环节。一些控制和引导项目建设时间早，标准低，必须进行改造和加强；必须加固危险闸门；黄河工程安全信息化程度较低。在项目管理方面，存在管理粗放、维修质量标准不足、维修机械自动化程度略低的问题。
1.3对生态环境保护敏感
防洪工程生态绿化设计规范较低，绿化植物多为垂柳和杨树，数量和地径不均。此外，防洪工程土层软弱，地势较高，不易开水，导致部分堤防路段树木生长发育不足。在旱季，上游和下游水井中的水更少，区域流域有被断开的风险。附近居民节水意识不强，农业用水仍被淹没。
1.4绿化养护资金预算不足
目前，养护资金预算金额是根据当时的工程项目数和中国2004年颁布的《水利水电工程（示范点）养护定额标准》计算的，没有考虑地区差异，低于该地区当时的工资和福利，导致人力预算不足。近年来，由于维修成本不断上升，维修成本不足，不可能规范、优质地开展所有工程项目的维修工作。
1.5科技信息化程度不太高
科技信息化专项资金的缺乏和技能型人才的缺乏，极大地限制了科技创新的深度、广度和应用，并在不同程度上阻碍了黄河的高质量发展。
2黄河流域生态保护和高质量发展路径
2.1抓好生态保护与修复成为重中之重
黄河流经黄土高原水土流失区和五大沙漠沙地。有许多关键的生态功能区，如河流的自然生态廊道和三江源、柴达木盆地和若尔盖。黄河流域的生态和自然环境十分敏感。上下游部分地区天然草地严重退化，水源涵养功能下降。迭部市重点补充水资源的生态功能区划中的草坪遭受了严重的衰退、荒漠化和盐碱化。中上游水土流失较为严重，细砂淤积促进了河道中上游的改善，河道淤积幅度缩小，河岸形状急剧变化，主河道过流能力下降。黄河中下游人口稠密，河岸湿地公园存在许多开垦和种植现象，湿地面积和鸟类栖息地日益减少，黄河三角洲自然湿地萎缩，生态功能急剧下降。
河流生态运行系统是一个有机整体。综合考虑上下游差异，推进黄河流域生态维护与修复。河流的上下游是重要的供水区域。以柴达木盆地三江源和迭部黄
河上游水源涵养区为重点，加大水土整治力度，推进水环境综合治理，进一步强化中西部地区重点生态安全屏障。中上游要抓好黄土高原荒地综合整治、台地维护等重点工程的实施；做好幼林抚育管理和植被保护修复工作，巩固和扩大退耕（草）效益，推进荒漠化治理和湿地保护进程。中下游要重点推进黄河滩涂区整治，修复黄河三角洲湿地公园生态系统软件，有序开展退耕还湿、退耕还滩、堤防带的生态保护与修复，促进河口湿地的自然修复和创新管理。
树立“绿水青山是金山银山”的生态文明价值观，适时设计黄河流域生态修复的实施路径。综合考虑各种生态因素，重点维护水保、固土、滞洪、物种多样性维护等，维护区域生态安全，确保生态商品供需平衡和生态服务价值稳步增长。将生态修复与当地生态产业发展规划相结合，将制度保护和恢复规定作为发展生态产业的前提，将生态度假旅游、生态农牧业等生态产业发展的要求纳入生态维护与恢复工程，做到规划、设计、实施并举。
2.2环境污染治理任务极为繁重和艰巨
要以系统化的思维、综合性的措施、强有力的手段，共同抓好大保护，协同推进大治理，保障黄河长治久安。严格落实空间规划，推进沿黄九省区“三线一单”编制，完善生态环境分区管控体系，开展生态保护红线勘界定标。加强对支流劣V类水体整治，推进入河排污口排查、监测、溯源、整治，巩固提升黑臭水体治理成效，优先开展饮用水水源地汇水区等敏感区域农村环境综合整治。推进工业污染源全面达标排放，协同推动移动源、生活源、农业源的综合治理。实施农用地土壤环境分级分类管理，推进化肥农药零增长行动，抓好矿山开采环境的污染整治。健全流域联动应急响应体系，加强重污染天气预报的预警能力建设，提高应急管理能力与重污染天气应对水平。
2.3转型发展和动能转换成为关键环节
黄河流域产业结构升级发展和新旧动能转换是实现生态保护和高质量发展的重要环节。长期以来，黄河流域农牧业、电力能源、化工厂、冶金等行业的自来水被过度开发，效率低下，导致黄河流域自来水总产量负荷过大，黄河中上游城市承载力普遍超标。黄河流域以传统的网络资源密集型产业为主。产业布局呈现
出明显的重化工发展趋势。优势产业能耗高、耗水高、排污量大的问题突出，严重影响了黄河流域的生态安全和可持续发展理念。晋陕蒙宁能源基地的煤矿开采对地表植被造成破坏、水土流失、土层和水源污染，甚至造成地下水位下降、地面塌陷、河流缺水、植物群落衰退等灾害。
黄河流域新兴产业发展落后，产业发展规划质量不高，新旧动能转换不到位。长期以来，该地区依靠能源和矿产网络资源的大规模高韧性开发设计，拓宽了能源和水消耗高的电力工程、化工厂和冶金行业的发展趋势，其他产业链缺乏发展标准。长期广泛的资源开发模式构成了网络资源依赖的发展趋势。惯性和思维模式局限于丰富的网络资源优势，缺乏进取的勇气、胆识和信心。由于长期关注能源供应单一产业链的发展趋势，该地区普遍缺乏其他高效产业集群，导致现代产业体系中存在许多空缺，而沿海城市承接产业集聚和新兴产业进步的配套设施能力十分有限。
要坚持保护优先、绿色发展，在发展中保护、在保护中发展，构建现代化产业体系。优化资源消耗型产业布局，严格控制流域煤化工行业的发展，积极化解过剩产能，提高能源化工行业清洁化生产水平，推动工业园区循环化改造。运用现代数字技术、信息技术、智能技术等现代科技手段，以及新型管理模式、经营模式、商业模式等，对农业、能源等产业进行现代化改造。大力发展“互联网+”、电子信息、高端装备制造、新材料、新能源汽车等新兴产业，为黄河流域现代产业发展培育新动能。合理开发利用黄河流域特殊自然、生态资源，重点发展畜牧业、设施农业、冷凉蔬菜、葡萄与葡萄酒等优势产业集群，探索生态环境脆弱区绿色发展的有效路径。按照黄河流域生态保护的重大战略需求，推动绿色农业、环保设备与材料研发制造，促进清洁能源、环境服务、绿色金融等现代服务业成长，为黄河流域高质量绿色发展创造新的动力源。
结论
黄河生态保护和高质量发展是一个社会性、综合性系统工程，需要综合施策，不断探索符合黄河生态保护和高质量发展的有效途径。在做好黄河防洪安全的前提下，统筹做好工程建设管理、科技信息化、水政执法、生态保护与绿化、弘扬黄河文化等方面的工作，从而最终实现黄河生态保护和高质量发展的最终目标。
参考文献：
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20２１年９月社会科学家Ｓｅｐ．,20２１（第９期，总第2９３期）SOCIALSCIENTIST（No.９,ＧeneralNo.２９３）【经管新视野】黄河流域生态保护及经济可持续发展策略殷航（山东艺术学院设计学院，山东济南２５００００）摘要：“黄河战略”的提出与实施，是实现中国生态文明建设的重要组成，也是实现中国经济可持续高质量发展的重要举措，更是实现中国区域协调发展的重要布局。然而，黄河流域生态保护和经济发展仍然存在很多问题，包括：生态环境恶化，水资源污染浪费严重；区域内部经济差距变小，外部经济差距拉大；利益关系协调缺乏，利益矛盾问题较为严重；传统产业占比比较大，产业转型升级面临压力。因此，需要从五个方面实现黄河流域生态保护及经济可持续发展：一是加快制定和出台黄河流域相关区域规划发展政策；二是加强生态保护和修复力度，注重不同政策的对接和融合；三是加强黄河流域内外部区域合作，鼓励扩大开放；四是加强利益共享机制的建立，实现区域内共同发展；五是加快黄河流域经济产业优化，实现产业的转型升级。关键词：黄河流域；生态环境；可持续发展中图分类号：Ｆ１２４文献标识码：Ａ文章编号：１００２－３２４０（２０２１）０９－００９８－０５黄河是中国第二大河，也是地跨中国北方的西、中、东三大地理区域的重要生态屏障。然而，多年来由于黄河流域的自然生态环境薄弱、水资源贫乏，导致黄河流域的经济发展始终不是十分理想。如何实现黄河流域经济的高质量和可持续发展，就成为中国生态保护和经济社会建设的一个关键问题。因此，２０１９年中国政府将“黄河流域生态保护和高质量发展”上升为国家战略。２０１９年９月１８日，习近平总书记在主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时指出：“黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计[１]。”因此，本文针对黄河流域生态保护及经济可持续发展策略展开研究。希望通过本文的研究，能够为丰富黄河流域的生态和经济发展研究，提供一些有益的借鉴。一、“黄河战略”实施的重大意义和价值（一）“黄河战略”是实现中国生态文明建设的重要组成黄河是仅次于长江的中国第二大河流，它起源于青藏高原，全长超过５４６４千米，流经青海、四川、甘肃、宁夏、河南、山东等９个省区，是这些省区重要的生态保护屏障。由于黄河是著名的“地上河”，历史上黄河泛滥成灾数不胜数，因此千百年来中国的先人们就与黄河水灾展开了长期的艰苦斗争。１９４９年中华人民共和国成立以后，在中国政府带领下开展了对黄河防洪减灾和水沙流失的长期治理，时至今日取得了良好的治理成效，黄河水灾明显减少、流域生态环境得到了明显改善。尤其是随着三江源等黄河生态环境治理工程实施以后，黄土高原等黄河上游的蓄土能力得到了显著增强[２]。然而，总体来看黄河流域的生态环境依然存在薄收稿日期：２０２１－０６－１８基金项目：２０２０年山东省社会科学规划研究一般项目（项目编号：２０ＣＬＹＪ６６）作者简介：殷航（１９７８－），女，山东济南人，博士，山东艺术学院设计学院讲师，研究方向为宏观经济管理、社会经济发展战略与规划、设计管理、纺织工艺文化研究。９８.com.cn.AllRightsReserved.
黄河流域生态保护及经济可持续发展策略/殷航弱的地方。尤其是近年来随着流经各省经济的飞速发展，导致工农业生产活动对黄河水资源的污染越发严重。在这种背景下，加大加强对黄河流域生态环境的保护和治理显得尤为重要，不仅可以对黄河流域的自然环境进行有效的保护，而且还能够促进黄河流域经济带的发展，实现黄河流域生态保护和经济发展的共同进步。可以说，“黄河战略”的实施是保证中国生态环境和经济环境可持续发展的重要举措之一。（二）“黄河战略”是实现中国经济可持续高质量发展的重要举措黄河流域是中国经济社会发展中重要的组成部分。根据２０２０年统计数据显示，黄河流经９个省区人口共４．１３亿人，占全国总人口的２９．３％；而９个省区的ＧＤＰ总产值达到了２５．１万亿人民币，占全国ＧＤＰ总产值的２４．７％[３]。由此可见，黄河流域的经济发展与人口规模显然是不匹配的。同时，黄河流域也是中国能源矿产资源的富集区，这里不仅有煤炭、石油、天然气等常见能源矿藏，而且还有稀土、钽铌铍等稀有的重要战略性矿产资源。除此之外，黄河流域还是我国最重要的粮食生产区，黄河及其支流冲刷而成的华北平原、黄淮海平原、河套平原等，是我国小麦、小米、棉花等常见农作物的主要种植区，该区域所产粮食和肉类产品占全国３０％以上[４]。因此，实施“黄河战略”不仅关系到我国经济可持续发展，而且还关乎国家粮食安全问题，是我国实施国家粮食安全战略的重要组成部分。（三）“黄河战略”是实现中国区域协调发展的重要布局黄河流域是中国人口规模和人口密度最大的地区，据统计黄河流域居住人口超过１．２亿人[５]，尤其是黄河中下游的河南、山东更是人口大省和农业大省。而黄河上游地区的青海、甘肃、宁夏、陕北等地，是中国经济发展欠发达地区，这里的贫困人口众多，因此也是中国开展精准扶贫的重点区域。而且，黄河流域的民族构成十分复杂，青海、宁夏、四川等省份有着众多的少数民族聚集区，中下游地区也生活着回族等其他少数民族群众。因此，开展实施“黄河战略”一方面有利于实现各个民族的团结和友善相处，维护中华民族的团结稳定。另一方面，“黄河战略”的实施可以协调中国东西部经济的发展，拉近西部地区与东部地区的经济发展差距。二、黄河流域生态保护及经济可持续发展问题分析（一）生态环境恶化，水资源污染浪费严重近年来，青海、甘肃、宁夏等黄河上游地区沙漠化问题突出，直接影响了这些省份的生态环境质量。如果黄河流域的生态保护不能做到位，直接会影响这一区域的经济可持续发展。内蒙古、青海、甘肃、宁夏和陕西是中国沙漠化最严重的的省份，而且黄土高原又是出了名的土质疏松、植被稀少。黄河流经沙漠和黄土高原地区，会冲刷裹挟走大量沙土，从而给当地自然生态环境造成很大的负面影响。近年来，青海三江源地区的湖泊水位明显下降，严重削弱了黄河上游地区的生态功能。同时，黄河流域降水比较少，其河道很多地方属于干旱和半干旱的地区，黄河下游的河南和山东尤其缺水，这两省的水资源人均占有量只有全国的三成。加上传统农业对水资源的粗放使用，工业生产对黄河水资源的过度污染，导致黄河流域的水资源无论是污染还是浪费都比较严重。据调查，２０１９年黄河流域的劣Ｖ类水占比达到了１２．４％，同期全国的劣Ｖ类水占比只有６．７％[６]。河南省的水资源与环境污染尤为严重，２０２０年河南１７个空间质量重点监测城市中，有１４个城市的空气达标天数出现下降趋势。因此，黄河流域经济可持续发展必须依赖于严格的生态保护。如果生态环境破坏和水资源污染问题得不到有效解决，黄河流域经济不可能实现长久健康发展。（二）区域内部经济差距变小，外部经济差距拉大２０１１－２０２０年十年时间里，黄河流域内的９个省区之间经济差距不断拉大。２０１２年前黄河流域经济发展呈现出由西向东移动的趋势；２０１２年后黄河流域经济发展向东移动趋势明显。如今，黄河流域经济发展呈现出“东强西弱”的总体态势，东部地区经济发展速度要明显优于西部地区。但是近年来随着中国经济进入发展阶段，区域内各省经济发展差距逐渐趋于稳定。例如，２０１１年黄河流域各省份人均ＧＤＰ最高的是内蒙古，达到了５７５１５元人民币；最低的省份是甘肃，为１９６２８元人民币；两者差距达到了３７８８７元人民币[７]。到２０２０年，黄河流域各省份人均ＧＤＰ最高的是山东，达到了７３１２９元人民币；最低的省份是甘肃，达到了３６０３９元人民币；两者差距达到了３７０９０元人民币[８]。如果从极差（Ｒａｎｇｅ）的角度来看，近十年来黄河流９９.com.cn.AllRightsReserved.“新常态”
社会科学家20２１年第０９期域各省的经济发展差距基本都维持在０％左右。由此可见，区域内各省的经济发展差距并没有拉大，但是与区域外省份相比差距比较明显。例如，２０１１年黄河流域９省区ＧＤＰ占全国ＧＤＰ的２７％，到２０２０年变成不足２５％[９]。而且，黄河流域共有１９８个贫困县，占全国贫困县总数的将近三成。不仅贫困范围广，而且贫困程度也比较深，返贫率也比较高。由此可见，与我国其他区域相比，黄河流域９省区经济发展相对比较滞后，这一问题应该引起高度重视。（三）利益关系协调缺乏，利益矛盾问题较为严重首先，黄河流域很多区域的生态保护与经济发展存在着比较大的冲突和矛盾。例如，黄河流域分布着很多生态服务功能区，而这些功能区往往也都是比较贫困的地方。其次，区域内各省在生态和矿产资源的利用上没有协调，于是就出现了在生态和矿产资源利用的矛盾和冲突。比如，黄河本身就是一个水流量不大的河流，所以各省乃至各市县对于黄河水资源的争夺很激烈，经常是上游有水、下游就缺水。最后，黄河流域各省在经济利益分配上也存在着不小的冲突和矛盾。黄河流经的９个省区中，整体上东部地区经济发展水平较高，西部地区发展水平较低。如此一来，黄河流域东西部地区在利益倾向上必然存在不小的差异，而且目前也缺乏行之有效的利益协调机制。（四）传统产业占比比较大，产业转型升级面临压力产业是经济发展的重要基础，有了产业发展才能增加就业机会、拓展经济发展规模，进而实现区域经济的可持续发展。虽然近年来黄河流域的经济发展规模不断扩大，但是产业发展明显比较滞后。黄河流域很多地方主要以农业生产为主，农业生产比较粗糙的管理模式导致资源利用率不高，急需进行产业转型升级实现可持续发展。然而，黄河流经的９个省区中，甘肃、青海和宁夏经济发展长期排在全国末端，其自身产业构成单一、规模有限、科技含量不足，这就对其产业进行转型升级带来了很多的障碍。不仅是上游，下游的山东是黄河流经省份中经济实力最强的，但是山东的产业“老化”苗头已经出现，急需实行产业转型发展，但是科技创新能力不足无法提供足够的支撑。山西和内蒙古经济发展多少年来都是单一地依靠煤炭资源，始终缺乏产业转型的勇气和动力。更令人担忧的是，产业转型发展的滞后，导致黄河流域的工业化建设与城镇化建设明显不协调。ＮＵ值常被用来描述城镇化发展与工业化发展的对比水平，当ＮＵ值小于１．２时，说明其城镇化发展超前于工业化发展水平[１０]。据有关调查结果显示，除了山东省的ＮＵ值大于１．２之外，黄河流域其他八省的ＮＵ值都低于１．２，这表明黄河流域大部分地方的工业化发展明显滞后于城镇化建设状态。而且，黄河流域工业化发展还要兼顾生态资源环境的保护，因此该区域的产业转型发展更是任重而道远。三、黄河流域生态保护及经济可持续发展策略（一）加快制定和出台黄河流域相关区域规划发展政策尽快科学地开展区域规划工作，既是实现区域内经济协同发展的必然之举，同时也是实现黄河流域经济可持续发展的先决条件。习近平总书记在２０１９年的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，明确指出了黄河战略要以“共同抓好大保护，协同推进大治理”的实施原则推进。因此，我国有关部门应该紧紧围绕着这一重要原则，加快制定针对黄河流域生态保护和经济可持续发展的规划纲要，根据黄河流域的生态资源分布，有针对性和差异化地制定可持续发展路径，这样才能实现东西部、上下游经济的和谐平衡发展。其次，要加快黄河流域生态保护与经济发展协调共进的顶层设计。顶层设计过程中，要充分认识到区域生态保护与经济发展二者之间的关联性和结构特征[１]。从黄河流域生态环境与经济发展的基本现状出发，突出协调共进顶层设计的科学性、系统性和匹配性。尤其是注重生态保护、水资源保护与经济发展所带来的废水废气排放的统一谋划管理，这样才能提升协调共进机制的联动性和整体性，为黄河流域的生态保护与经济可持续发展提供全方位的顶层设计保障。另外，还要加快制定黄河流域区域发展政策，政策是明确发展过程中责任主体和受益主体，并且平衡黄河流经的９个省区的利益关系，从而避免出现发展过程中的利益纠纷问题。（二）加强生态保护和修复力度，注重不同政策的对接和融合生态保护是“黄河战略”的重要内容，也是实现黄河流域经济可持续发展的重要基础。首先，鉴于生态保护是一个复杂的有机整体，尤其是像黄河流域的生态保护更是一个跨越多个省份的系统工程，所以更需要１００.com.cn.AllRightsReserved.
黄河流域生态保护及经济可持续发展策略/殷航不同省份合作开展跨区域的生态保护协同治理。比如，黄河的水资源主要来自上流地区，泥沙主要来自中游地区，而黄河洪涝灾害主要发生在下游地区。因此，对黄河流域的生态保护可以采用分区分片的治理模式[１２]。黄河上游地区要加强对祁连山、三江源等重点生态保护工程的建设，尤其是加大天然林保护、湿地保护、土地沙化保护的推进，从源头上保证黄河水资源的生态安全。中游地区由于黄河流经造成比较严重的泥沙流失和环境污染问题，为此需要加大对水土流失和退耕还林还草的推进治理。同时还要严格控制工农业生产排污，所造成的黄河中段污染严重的问题。黄河下游地区是经济较发达地区，也是洪涝灾害与生态系统破坏的高发区。因此，要加强下游地区的洪涝灾害治理、摊区治理和黄河三角洲的湿地保护，加快对黄河下游地区的生态环境的修复与重建，保证下游地区的防洪安全和经济可持续发展。其次，要加强黄河流域生态环境保护与扶贫和三农政策的融合。黄河流经的很多地方都是农村地区，这些农村地区为了追求短期的经济效益，对当地的矿产资源进行过度开发，对生态环境造成了极大的破坏。久而久之，这些农村地区也就成为生态破坏和经济贫困的双重灾区。针对这种情况，可以结合精准扶贫和城镇化建设的政策，采取“重大生态破坏—移民—城镇化建设工程”的模式[１３]，进行重点生态区和深度贫困区的改造。最后，要加强对黄河流域水资源的保护。可以从全局性和整体性的角度出发，充分联系黄河的河面、河床、上下游、河岸和山水林田湖草，从而开展水沙流失、水资源污染的治理。同时，加强对黄河水资源的刚性约束，改变过去那种粗放型的水资源利用方式，最大限度保证水资源的节约型使用。（三）加强黄河流域内外部区域合作，鼓励扩大开放据统计，黄河流域共有超过２３６个地级市及以上城市[１４]，但是流域内的省份之间联系并不紧密，特别是城市之间的关联性更弱。黄河流经的９个省区中，只有下游的山东和河南区域联系比较紧密。但是两省的经济联系也主要是以省域为主，由于黄河缺乏通江达海的航运能力，因此山东与河南的城市之间的联系也比较有限。黄河流域作为一个经济整体，必须打破内部经济联系的障碍，加强上游、中游、下游之间的经济要素流动，这样才能保证黄河流域经济可持续发展。具体来说，首先，黄河流域各个省份间经济发展不平衡，因此需打破行政区划界限，加强省域和城市之间的互动和合作，追求融合与联动发展。其次，尽快协调好各省份的发展定位，避免产业同质化和恶性竞争[１５]；同时应逐步打破要素流动壁垒，鼓励人才、技术等生产要素在各省份间充分流动。再次，黄河流域应作为一个整体，加快交通基础设施的联动建设，充分挖掘和利用好黄河通道，加强与外部区域的密切联系和协同发展。最后，要紧紧抓住“一带一路”建设的历史发展机遇，提倡以陕西、四川、河南和山东为引领，充分利用自贸区发展优势，积极融入全球价值链分工体系，形成高层次的对外开放发展新格局。（四）加强利益共享机制的建立，实现区域内共同发展建立利益共享机制，是保证区域经济可持续发展最重要的条件之一。这种利益共享不仅指经济发展层面的，也包括黄河流域的生态环境保护的利益协调。要协调黄河流域内各方的利益关系，可以从以下几个方面进行：第一，协调各省份建立完善的全流域共同协商沟通平台，保证各省能够畅所欲言充分表达各自的发展诉求，在协调各方诉求的过程中寻找出利益平衡点。在构建利益共享机制的过程中，有关部门应该积极发挥作用，协调构建以生态保护和经济可持续发展的利益共享和调节机制。第二，要提升利益共享协调效率。黄河流域地跨九个省份，因此在实现利益共享的过程中，要注重跨省、跨部门的多元主体利益协同和生态治理。同时，应联合多个省份的相关部门，定期开展黄河流域生态环境和自然资源治理的信息披露公开，让公众随时了解黄河流域生态保护的状况。第三，在流域内各省建立多元化的财政转移支付体系，并且明确中央政府与地方政府的利益分配共享机制[８]。第四，鼓励和引导东部经济发达省份对西部欠发达省份进行帮扶，尤其是在人才培养、职业培训、技术支持和资金支持等方面进行支援[１６]。（五）加快黄河流域经济产业优化，实现产业的转型升级整体来看，黄河流域的上下游、东西部区域，在生态环境、资源禀赋和经济发展程度等多个方面都有所差异。因此，对于黄河流域的规划发展要体现出差异化的发展思路，可以根据本地区的实际情况进行产业布局调整，从而避免产业发展的重叠和冲突。一方面，产业优化能够快速提升城市功能，有助于黄河流域各个城市提升产业发展竞争力。另一方面，产业优化可以吸纳更多的就业人口，并且促进公共基础设施的快速建设。黄河流域经济产业优化，可以从两个部分着手：一是重点结合本地区的优势特色资源，打造具有核心竞争力的高质量产业品牌特色，从而提升工农业生产的附加值[１７]。二是在进行黄河流域产业转型升级过程中，要注重１０１.com.cn.AllRightsReserved.
社会科学家20２１年第０９期对原有传统产业的现代化改造和精减，为发展新兴产业留下更加广阔的空间，尤其是为发展创新型产业提供必要的支持。黄河流域上游地区在畜牧业、装备制造业、有色冶金业等传统产业发展上具备一定的优势，因此上游地区应以各类园区为依托，大力拓展畜牧业、装备制造业、有色冶金业等传统产业的产业链，努力将传统产业实现品牌化和规模化生产。同时应借助本地区丰富的光能、风能资源，大力发展风能、光能等新能源产业。黄河中游地区则是我国重要的能源化工基地，因此因大力推动煤炭、石油、天然气等基础能源化工产业与建材、装备制造、冶金等优势产业的互动发展，从而提升传统能源化工产业的综合利用度。同时围绕传统能源化工产业，大力发展新能源汽车、新型轻合金、高端金属结构、生物医药等新兴接替产业，实现高污染的传统能源产业向低碳环保、高端集约的新兴产业的转型。黄河下游地区的河南、山东等是我国重要的农业大省，因此这些省份应该大力推动节水农业的发展，以提升农业的综合生产能力。同时围绕农业生产的特点，进行现代农机装备、高端数控机床和机器人生物医药、高性能医疗器械等高端制造业的开发。另外，应紧密结合都市圈建设，将该区域打造成高端轻工业产业基地，大力发展食品加工、纺织服装、家电、装备制造等产业。最后，为了加快经济产业优化进程，黄河流域还应大力支持促进现代服务业的快速发展。现代服务业同时兼有生产性服务和生活性双重特性，因此现代服务业的发展能够促进本区域的第二、第三产业的融合发展[１８]，从而形成互促共进的产业发展格局。结论总之，黄河在中国历史上发挥过举足轻重的作用，今天的黄河流域实现振兴也是中国实现富强发展的必然趋势。因此，要客观评价黄河流域的生态保护和经济发展问题，通过科学合理的规划和产业转型升级，加快的更好更快实现。参考文献[1]张娜．浅谈黄河流域产业发展对生态环境的影响[Ｊ]．上海商业，２０２０（０７）：３５－３７．[２]方创琳．黄河流域城市群形成发育的空间组织格局与高质量发展[Ｊ]．经济地理，２０２０，４０（０６）：１－８．[３]杨永春，张旭东，穆焱杰，张薇．黄河上游生态保护与高质量发展的基本逻辑及关键对策[Ｊ]．经济地理，２０２０，４０（０６）：９－２０．[４]赵荣钦．黄河流域生态保护和高质量发展的关键：人地系统的优化[Ｊ]．华北水利水电大学学报（自然科学版），２０２０，４１（０３）：１－６．[５]刘伯霞．黄河上游生态保护和高质量发展的路径探索———读刘燕华、胡晓婷《资本支持下的黄河上游水库移民可持续生计研究》[Ｊ]．发展，２０２０（０６）：１５－１６．[６]刘家旗，茹少峰．基于生态足迹理论的黄河流域可持续发展研究[ＥＢ／ＯＬ]．改革，ｈｔｔｐ：／／ｋｎｓ．ｃｎｋｉ．ｎｅｔ／ｋｃｍｓ／ｄｅｔａｉｌ／５０．１０１２．Ｆ．２０２００６１０．１６４６．００６．ｈｔｍｌ，２０２０－０７－２９．[７]惠庆．坚持辩证思维推动黄河流域生态保护和高质量发展[Ｊ]．中国水土保持，２０２０（０６）：１－４．[８]闫浩月．黄河流域的生态保护与经济发展[Ｊ]．老字号品牌营销，２０２０（０５）：２４－２５．[９]ＪＯＨＮＳＯＮＬ．ＦＤＩ，ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＩｎｖｅｓｔｍｅｎｔＡｇｒｅｅｍｅｎｔｓａｎｄｔｈｅＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＧｏａｌｓ[Ｊ]．ＴｈｅＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＬａｗＲｅｐｏｒｔｅｒ，２０１９，３９（１２）：１１１４７－１１１６０．[１０]ＭＣＫＩＮＮＥＹＭＬ．Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ，Ｂｉｏｄｉｖｅｒｓｉｔｙ，ａｎｄＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎＴｈｅＩｍｐａｃｔｓｏｆＵｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎｏｎＮａｔｉｖｅＳｐｅｃｉｅｓａｒｅＰｏｏｒｌｙＳｔｕｄ－ｉｅｄ，ｂｕｔＥｄｕｃａｔｉｎｇａＨｉｇｈｌｙＵｒｂａｎｉｚｅｄＨｕｍａｎＰｏｐｕｌａｔｉｏｎａｂｏｕｔｔｈｅｓｅＩｍｐａｃｔｓｃａｎＧｒｅａｔｌｙＩｍｐｒｏｖｅＳｐｅｃｉｅｓＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｉｎａｌｌＥｃｏｓｙｓｔｅｍｓ[Ｊ]．Ｂｉｏｓｃｉｅｎｃｅ，２００２（１０）：８８３－８９０．[１１]徐辉，师诺，武玲玲，张大伟．黄河流域高质量发展水平测度及其时空演变[Ｊ]．资源科学，２０２０，４２（０１）：１１５－１２６．[１２]金凤君，马丽，许堞．黄河流域产业发展对生态环境的胁迫诊断与优化路径识别[Ｊ]．资源科学，２０２０，４２（０１）：１２７－１３６．[１３]陈耀，张可云，陈晓东，廖元和，宋丙涛，黄寰，王喜成．黄河流域生态保护和高质量发展[Ｊ]．区域经济评论，２０２０（０１）：８－２２．[１４]田治宗，李泽平，邓宇．新形势下黄河流域管理体制机制探讨[Ｊ]．中国防汛抗旱，２０２０，３０（０４）：１７－１９．[１５]金凤君．黄河流域生态保护与高质量发展的协调推进策略[Ｊ]．改革，２０１９（１１）：３３－３９．[１６]任保平，张倩．黄河流域高质量发展的战略设计及其支撑体系构建[Ｊ]．改革，２０１９（１０）：２６－３４．[１７]胡和平．在黄河流域生态保护和高质量发展中展现陕西担当[Ｊ]．求是，２０１９（２１）：４７－５０．[１８]邵鹏，王齐，单英骥．基于文本分析的黄河流域生态保护与高质量发展研究[Ｊ]．干旱区资源与环境，２０２０，３４（１１）：８０－８５．［责任编辑：粟红蕾］１０２“黄河战略”.com.cn.AllRightsReserved.
杂匀粤晕载陨宰粤栽耘砸砸耘杂韵哉砸悦耘杂卷首语积极践行黄河流域生态保护和高质量发展战略本刊编辑部黄河流域生态保护和高质量发展战略实施一周年。这一年，山西水利深入2020年9月，践行习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会和视察山西时的重要讲话重要指示，按照省委“四为四高两同步”总体思路和要求，扎实推进各项水利工作，全力建设山清水秀、天蓝地净的美丽山西。坚定落实“黄河中游要突出抓好水土保持和污染治理”，下大力气推进水土保持，大力实施塬面保护、京津风沙源治理、林草植被治理、淤地坝建设等工程，水土流失面积从建国初的向黄河的年输沙量由上世纪末的1.2亿吨减少到目10.8万平方公里减少到5.96万平方公里，前的1700万吨。坚定落实“山水林田湖草系统治理”，坚持控污、增湿、清淤、绿岸、调水“五策并举”，全力推进以汾河为重点的“七河”流域生态保护和修复，扎实推进晋阳湖、漳泽湖、云竹湖、盐湖、伍姓湖“五湖”生态修复，全力开展岩溶大泉治理，实施流域生态补水，加强河道治理和外湿地建设，汾河谷地地下水位连续10年回升，今年6月汾河流域13个国考断面水体全面消除劣V类，稳定实现“一泓清水入黄河”。坚持落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，坚持节水优先，把水资源作为最大的刚性约束，落实最严格的水资源管理制度，全面推动水源、水权、水利、水工、水务“五水综改”，全省域科学优化配置水资源，全力推进大小水网建设，防洪抗旱减灾体系不断完善。新征程已开启，三晋水利人将认真贯彻落实习总书记重要讲话精神，自觉主动站在全国全省发展大局中担当作为、谋划工作，主动落实、扎实推进，努力“让黄河成为幸福河”。
18任苇.黄河流域生态保护和高质量发展战略解读及顶层设计思考文章编号：1006—2610(2021)01—0018—04黄河流域生态保护和高质量发展战略解读及顶层设计思考任苇(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司，西安
710065)摘
要:文章解读了习近平总书记黄河流域生态保护和高质量发展战略精神，即“一套理念、一个方法论、一个实践
论”，以此为岀发点和指导思想，提岀在顶层设计中应避免岀现各部委“五龙治水”的割裂，并应重视以产业引领实
现可持续的建议，同时阐述了黄河流域“三轴两圈”文化格局,对黄河文化精神进行了诠释，希望对黄河流域生态保
护和高质量发展顶层设计有所帮助。关键词：黄河流域生态保护；高质量发展；顶层设计中图分类号:XA321文献标志码：A
DOI：
10.
3969/j.
issn.
1006-2610.
2021.
01.
006Interpretation
of
Ecological
Protection
and
High-Quality
Development
Strategy
of
the
Yellow
River
Basin
and
Top-Level
Design
ThinkingREN
Wei(PowerChina
Northwest
Engineering
Corporation
Limited,
Xi"an
710065,China)Abstract:The
paper
interprets
the
strategic
spirit
of
General
Secretary
Xi
Jinping"s
Yellow
River
Basin
ecological
protection
and
high-quality
de-velopment
,i.
e.
“a
set
of
concepts,
a
methodology,
and
a
theory
of
practice".
Taking
this
as
the
starting
point
and
guiding
ideology,
it
is
pro-posed
that
unclear
responsibility
division
among
the
ministries
should
be
avoided
in
the
top-level
design
and
sustainable
protection
and
develop-ment
should
be
realized
through
leading
of
industry.
Meanwhile,
it
expounds
the
cultural
pattern
of
the
""Three
Axes
and
Two
Circles"of
the
Yellow
River
Basin,
and
interprets
the
cultural
spirit
of
the
Yellow
River
to
provide
reference
for
the
top-level
design
of
ecological
protection
and
high-quality
development
of
the
Yellow
River
Basin.Key
words:
Yellow
River
Basin
ecological
protection；
high-quality
development；
top-level
design前
言2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持
召开了黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发
1黄河流域生态保护和高质量发展战略解读习总书记的科学战略，可以概括为“一套理念、表重要讲话，第1次将黄河流域生态保护和高质量
一个方法论、一个实践论”，一套理念就是“坚持绿
发展上升为国家重大战略［1］。如何把握这一重大
战略决策的理论背景，做到系统策划、有的放矢、重
水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发
展”，这两个坚持核心是一致的，“生态优先”就是
点突出，本文通过解读习近平总书记这一战略的顶
层设计思路，提出部分策略建议，以期有所帮助。“绿水青山”的要求，“绿色发展”是发展“金山银
山”的约束条件，就是要追求人类社会与自然的和
谐共生。“以水而定、量水而行”提出了黄河流域生态保
收稿日期：2020-05-11护和高质量发展的方法,笔者认为就是要通过科学
作者简介:任苇（1974-），男，陕西省礼泉县人，正高级工程师,
分析人类对水的物质、精神不同需求以及人水和谐
的高度，从水量、水质两个方面的矛盾出发，解决汛
主要从事水工设计工作.
西北水电?2021年?第1期期水量太多的洪涝问题、总体水资源短缺的量少问
19方面,水量不足时产生水资源时空短缺问题,水量过
大即洪涝灾害问题，由于人类活动造成了流域水质
题,以及水质污染、水文化挖掘不足、生态环境恶化
等问题，“量水”就是要分析水的各个方面,做到研
究、决策，达到“知行合一”。黄河流域生态保护和
高质量发展战略方法论见图1o污染问题;
而从精神需求来看，目前黄河流域水文化
普遍存在千景一面、碎片开发的问题。其次，自然环
境、物种生存进一步提出了“人水和谐”的要求。从我国黄河流域管理体制来看,水量调度管理
职能在水利部下属黄河水利委员会，黄河水利委员
会专门成立了黄河流城生态保护和高质量发展研究
中心和工程技术中心，依托多年来在黄河流域水量
调配、水沙调节、堤岸治理方面的技术优势、丰富经
验，研究方向更专注水资源、水安全、水文化方面。
水环境污染防治的监督管理、保护修复等工作职能
属于生态环境部黄河局,重点在分区分类水污染防
治、生态保护修复、生态环境监管等方面。
岸线管控
等空间管控职能在自然资源部,并承担上下游重点
图1黄河流域生态保护和高质量发展战略方法论图湿地、中游水土流失治理、土地综合整治、地质灾害
实践论分别从空间和时间两个方面提出了在战
防治、生态补偿机制等工作。值得注意的是，为了避
免黄河流域生态保护和高质量发展战略陷入“五龙
略实施中应该注意的问题,“因地制宜、分类施策”
和“上下游、干支流、左右岸统筹谋划”分别从区域
治水”、各自为战的不利局面［2］,必须发挥近年来提
和流域两个角度提出空间实施原则；时间轴上，要求
近期“共同抓好大保护，协同推进大治理”，远期要
出的“河长制”的作用，把“水资源、水安全、水污染、水文化、水生态”和岸线空间管控统一在河长的领
“着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安”，满
导下,建立各部位统一协调、信息共享机制，避免各
部委在制定各自目标治理措施时出现重复、矛盾的足“促进全流域高质量发展、改善人民群众生活”的物质需求和“保护传承弘扬黄河文化”的精神需求,
问题。同时，黄河治理开发与流域生态保护按行政
区域由相关省、自治区联合协同进行，为确保工作持
续推进，必须在河长制基础上协调好区域、流域关
系，建立行之有效的省、自治区联席会议制
度［3］，建立合作协调机制。另外，笔者建议
注意以下问题：最终让黄河成为造福人民的幸福河。黄河流域生态
保护和高质量发展战略实践论见图
2。(1)
发挥信息技术作用。充分依托5G、GIS信息系统、物联网等先进平台技术，“一
张图绘到底”。(2)
顶层设计可持续
衔接好过去、现在、未来。重点依托黄河已建梯级，思考
其在调水调沙、生态保护中的作用，如何做
图2黄河流域生态保护和高质量发展战略实践论图好鱼类保护,以及如何与后续南水北调工程
2战略顶层设计中的几点思考2.
1开展河长领导、多部委协同的顶层设计衔接等问题;规划待建的黑山峡河段枢纽如何实现防洪、调水调沙、发电、鱼类保护等多目标功
能。(3)辩证分析。既要研究政策、建设工程的必
黄河流域生态保护和高质量发展战略作为重点
国家战略,需要开展系统的顶层设计。总体来讲，人
类对黄河流域水的物质性需求分为水量、水质两个
要性和可行性，同时应分析其不利影响，比如水土保
持对于径流的削减到底有多少,黄河泥沙减少的不
20任苇.黄河流域生态保护和高质量发展战略解读及顶层设计思考利影响有哪些,如何应对,均应系统统筹。2.
2注重利用产业高质量发展实现可持续理中充分考虑植物措施、微生物措施及工程措施对
水污染的作用,把水污染、水安全、水文化、水产业系
统统筹考量。把传统单一水安全治理与“生态护
建国以来，黄河流域人民生活和社会发展取得了
长足发展,流域内GDP占全国的14%⑷，黄河上游修
建了一大批水利、水电工程,水电能源最集中的龙青
岸、海绵开发、滞蓄并用、污染治理、确权管理、景观
文化”等措施结合,以生态防护调度为目标,在产业
段开发基本完成，三盛公、青铜峡、沙坡头等水利枢纽
为沿岸灌区农业发展提供了源源不断的活水,但从国家对黄河流域产业布局来看，黄河流域仍然以农业和
政策引领下建设黄河下游生态廊道。黄河下游生态
廊道综合治理概念见图3。基础能源产业为主，黄河仅相当于全国河川2%径流
量的占比,却承担了全国15%耕地、12%人口及多座
大中型城市的供水任务⑸，高耗水农业约占总用水量
的65%?75%,平均灌溉水利用系数只有0.49,流域
内分布“鄂尔多斯盆地基地、山西基地”两大能源基
地,其煤炭、石油、天然气资源丰富，煤炭资源占全国
一半以上,高耗水、高污染问题仍然存在。可喜的是,
在朱显谟院士提出的“黄土高原国土治理28字”方针
（全部降水就地入渗拦蓄、米粮下川上塬、林果下沟上
岔、草灌上坡下坬⑹）指导下，我国水土保持治理工作
成效显著,该方针不仅是海绵城市理念在黄土高原的最早应用，同时是把水土保持与产业发展、人民生活
提高联系在一起的成功实践,充分说明只有以产业高
质量发展为引领,才能实现黄河生态保护和高质量发
展战略目标。未来应进一步推广塬面雨洪资源村社
高效管理集中收集利用技术、“高效净化型庭院经济
式”管理利用模式、生态水箱式道路雨洪资源的综合
试点地⑺，淤地坝、集雨窖、箱等多形式联合调配，把
水土保持与雨洪利用、新型农业、乡村振兴有机结合。以黄河下游生态廊道构建研究为例,应首先推
进水安全治理与沿线产业的融合，应按照黄委提出
的“洪水分级设防、泥沙分区落淤、三滩分区治理”
原则进行水安全治理，结合张金良提出的“高滩三
带（水、生态、防护林）生态综合治理、二滩高效生态
旅游观光农业、嫩滩亲水湿地公园”思路⑻，给黄河
下游生态廊道两岸打造绿色生态基地，结合岸线保
护与利用规划、两岸现有产业布局及土地利用规划，发展滨河商业、生态农业、生态文化旅游业,把产业、人居生活与“山水林田湖草沙”统一在综合治理思
路上。其次，同步推进水污染治理，按照“正本清
源、雨污分流”的思路，持续做好沿线城市、农村工
农业、生活污水处理,重视畜牧业、矿产业水污染治
理,把水污染治理纳入综合治理,开展污染源与纳污
能力分析，在堤岸综合整治、湿地建设、生态综合治
图3黄河下游生态廊道综合治理概念图2.
3黄河流域“三轴两圈”文化格局的畅想习总书记提出“保护传承弘扬黄河文化”，笔者
理解应该是“保护黄河流域物质文化遗产、传承黄
河流域非物质文化遗产、弘扬黄河精神”,因此应重
点梳理黄河流域物质文化和非物质文化遗产、黄河
精神,笔者提出“三轴两圈”文化格局的初步构想,
为保护、传承、弘扬黄河文化提供借鉴。如图4所示，黄河流域沿东西轴方向,由北向南依次分布有长城、黄河、丝绸之路3条文化轴线，此
“三轴”可用“万里长城分内外、一条大河蕴精神、丝
绸之路通中西”来概括。图4黄河流域“三轴两圈”文化格局图万里长城分内外：长城东起山海关、西至嘉峪
关，纵横万里，绵延黄河流域的北侧,将中国划分为
塞外、中原两个部分，长城以北为沙漠、草原，呈现
“大漠孤烟直、长河落日圆”、“天苍苍、野茫茫、风吹
草低见牛羊”的自然风光，与“射雕挽弓塞外奔驰”
的游牧文化相互辉映;而长城以南则“九月筑场圃,
十月纳禾稼”、“夜来南风起，小麦覆陇黄”,是典型
的中原农耕文明。长城是中华民族以农耕文明为正
统的核心文化，在与外来游牧文明斗争过程中的产
西北水电?
2021年?第1期21物，是重要的物质文化遗产,在游牧文明与农耕文明
几千年的攻防、互鉴中，形成了中华民族的“家国”
融为一体的意境，建筑物的屋脊、屋角有起翘之势,
展现了中国文化历史中的丰盛时期诗意人生的精神
取向。黄河流域精神文化特征,呈现出与长江流域截
情怀，是中国民族主义意识觉醒、形成的根源，与黄
河“自强不息”的抗争精神相互呼应。一条大河蕴精神:这个精神，是中华民族的内蕴
然不同的气象，总体来看黄河文化所代表的“苍凉、雄浑、恢弘”成为豪迈派形成的根，与长江流域“杏
花烟雨江南”的婉约形成对比,如豪放派词:须关西
大汉、铜琵琶、铁绰板，唱“大河向东流、天上的星星
之神，可以划分为“自强不息”的抗争精神、“天人合
一”的和合文化精神[9]。我们现代人称呼的黄河母
亲,在古代,更多以龙的形象出现,汛期恣意肆虐、一
泻汪洋，人或为鱼鳖，在中国最早的大禹治水传说
参北斗”。北方的陕西刀客、关东大汉、水泊梁山都
中,深刻揭示了在共同抵御大自然洪水灾害中，中华
民族从氏族部落向国家转型中民族精神第1次融
合、统一，黄河沿线积石峡、禹门口、龙门保留了大量
的传说遗迹，“三不过家门、股无肱、胫不生毛”的治
水精神为大一统奠定了文化底色；而在抗战时期，“黄河在咆哮”的黄河精神又一次上升为抗战精神,
以及延安精神、长征精神，是黄河“自强不息”的抗
争精神在近代民族主义国家创立过程的集中体现。
而平静时的黄河确是以母亲形象润泽中原大地，孕
育中华儿女，“关关雎鸠、在河之洲、窈窕淑女、君子
好逑”、“蒹葭苍苍，白露为霜。所谓伊人，在水一
方”，大河两岸演绎了千百年的儿女情长，“仁者乐
山、智者乐水”,先哲在黄河边上感悟人生,形成了
“道法自然”、“利万物而不争”的和合文化。这两种
黄河文化共同铸就了民族核心精神。丝绸之路通中西:是连接中国腹地与欧洲诸地
的陆上商业贸易通道，同时是一条东方与西方之间
经济、政治、文化进行交流的主要道路。2014年,
中、哈、吉3国联合申报的“长安-天山廊道的路网”
成功申报为世界文化遗产。丝绸之路既是佛教、阿
拉伯数字等外来文化，番茄、葡萄等外来物种的引进
之路，同时也是中国儒学文化、瓷器、丝绸等文明输
出的通道,促成了以敦煌、长安、洛阳等为中心的儒
释道多文化繁荣,不同文化风格的建筑、书画、诗歌
荟萃，形成了独特的中国意趣。“两圈”分别是以西安为核心的“汉唐”文化都
市圈，和洛阳、开封为中心的“河洛”、宋代文化都市
圈，与以北京为中心的明清文化圈相呼应。汉唐文
化圈以积极进取、大气恢弘为特色，建筑风格达到了
力与美的统一。而色调简洁明快,屋顶舒展平远，给
人庄重、大方的印象，展现了一个民族上升时期的自
由、开放的精神取向;而宋代文化都市圈以市民文化
兴起为代表,这一时期的建筑,注重自然美与人工美
与黄河文化息息相关。实际水文化景观塑造中，可
按照“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针、融人性、统一性、差异性、通达性、生态性低影响开发等六大
原则，发挥黄河等水域体在景观营造中的统一、联
系、聚焦、分割、赋韵等作用[10]，充分展现、塑造中华
民族的黄河魂。3结语本文通过系统解读习总书记黄河流域生态保护
和高质量发展战略精神，从开展河长领导、多部委协
同和注重利用产业高质量发展两个方面，提出在顶
层设计中应避免出现各部委“五龙治水”的割裂,并
应重视以产业引领实现可持续的建议。同时畅想了
黄河流域“三轴两圈”文化格局，以期为黄河流域生
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中共济南市委党校学报?2/2021黄河流域生态保护和髙质量发展战略中济南建设“中心城市”的机遇、挑战与路径李金泉黄文孟姝瑱常颖摘要：2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要将黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粵港澳大湾区建设、长三角一体化发展，一同上升为重大国家战略。这賦予了济南新的历史方位和使命担当，为济南谋划推动科学发展、跨越发展、高质量发展提供了根本遵循和行动指南。济南市应更好地把握机遇，应对挑战，积极推进“黄河流域”中心城市建设。关键词：济南；黄河流域；生态保护；高质量发展；中心域市作者简介：李金泉，中共济南市委党校经济管理教研部教授；黄文，中共济南市委党校经济管理教研部讲师；孟姝瑱，常颖，中共济南市委党校经济管理教研部副教授（邮政编码250014)中图分类号：F127.521文献标识码：A文章编号：1672-6359(2021)02-0084-072019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要将黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，上升为重大国家战略。m2020年1月，在中央财经委员会第六次会议上，习
近平总书记再次强调，“发挥山东半岛城市群龙头作用，推动沿黄地区中心城市及城市群高质量发展”。121黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，也成为济南经济社会发展的一项重要内容。这赋予了济南新的历史方位和使命担当，为济南谋划推动科学发展、跨越发展、高质量发展提供了根本遵循和行动指南。一、黄河流域生态保护和高质量发展战略中
济南建设“中心城市”的新机遇2020年4月28日，山东省委、省政府主要领导同志在济南调研时明确提出，济南要“为黄河流域生态保护和高质量发展作出示范”。
围绕着黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施，济南作为黄河流域的中心城市肩负着“作基金项目：中共山东省委党校2〇2〇年度全省党校系统课题（2〇2〇S004)阶段性成果84出示范”的重要使命，这无疑将为济南更好地融入区域发展、汇聚各种资源要素、推动高质量发展和生态保护释放重要利好，为济南实现跨越发展、打造黄河流域生态保护和高质量发展的先行示范区、建设黄河流域国家中心城市、更好地发挥辐射带动作用注人强劲动力。(一）推进经济高质量转型的机遇(二）加快生态环境保护建设的机遇对很多城市来说，黄河是一把“双刃剑”。
一方面黄河为流经城市提供生活生产所需用水。数据显示，近十年，山东省年均引用黄河水量约67亿立方米，引黄水量已占全省总供水量的30%以上。也就是说，山东每年的用水有1/3来自黄河。黄河干流水资源已输送至13市近100个县（市区）。济南也一直受益于近年来，济南高质量发展势头良好，十大产业发展迅猛。大数据与新一代信息技术产业主营业务收人达到3600亿元，智能制造和高端装备达到了3400亿元，成为济南两大优势产业。生物医药、产业金融、医疗康养、文化旅游的产业规模也达到千亿级。但也应当看到，济南与全国和省内先进城市相比，还有一定差距。2019年济南地区生产总值（GDP)为9443.4亿元，比上年增长7.0%。
其中，第一产业增加值343.丨亿元，增长1.3%;第二产业增加值3265.2亿元，增长7.8%;第三产业增加值5835.09亿元，增长7.0%，三次产业结构为3.6:34.6:61.8。[31由以上数据可以看出，不管是从经济体量看，还是从产业结构看，济南与目前所处的省会城市位置还存在一定差距。城市首位度较低，辐射带动力不强的问题还较为突出，在高质量发展中的产业结构转型的压力较大。黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略后，国家还将会配套出台相关的规划和更为具体的实施方案，这些都会对黄河流域的产业发展产生重要的影响。而黄河流域地区产业绿色化转型升级将对济南经济高质量发展起决定性和主导性作用，同时也将对推进加快“五个济南”建设、提升城市能级、提高省会城市首位度产生巨大的推动作用。可以说，济南已经走到了“经济转型看沿黄”的关键时期。黄河水，饮用水的八至九成来自黄河。另一方面，黄河流域生态相对比较脆弱，每到汛期都会面临着防洪压力。生态保护是黄河战略的内核，随着黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的深人推进，在黄河战略背景下，保护黄河作为国家级河流的重要生态、文化价值，是济南实现高质量发展的关键。济南具有实践黄河战略的先发优势，通过打造承载河流及两侧各类生态、文化要素的黄河廊道，把南岸地区、先行区和县区的空间布局、城市建设、生态保护等融为一体，可以使黄河流域成为未来带动城市生态、功能提升的空间抓手和高质量发展的核心地带。(三）
加快城市协同发展的机遇实施黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，其中一个重要目标就是推动沿黄城市实现高质量发展。在黄河流域区域发展大格局中，济南作为黄河流域唯一沿海省份的省会，区位优势十分明显。济南北接京津冀、南连长三角、东承山东半岛、西通中原经济区，是“一带一路”及新亚欧大陆桥的重要节点城市，具备引领沿黄城市对外开放的突出区位优势。黄河大保护战略的实施，是强化各省市生态环境保护治理进行统一规划、统筹协调、同
心同向的重大举措。随着战略的推进，未来将会在更大范围内打破区划限制，共同谋划产业85发展、环境治理和生态建设，真正让沿河“通起来”，让黄河“动起来”。这一战略的实施也有利于调动各省市差异化发展的积极性、主动性和创造性，有利于发挥各省市各具特色的绿色资源优势。各省市在绿色高质量发展中，将形成你追我赶、你缺我补、你优我特的竞相发展局面。这意味着济南和黄河流域其他城市间的互动会更加频繁，联系会更加紧密。此外，于合作，还未形成互联互通的交通网络及资源交互网络，人才、资本等资源的流动性较差。
比如，济南和郑州尽管是相邻两省的省会城市，但直连两地的首条高铁仍在建设当中。目前，同样是乘坐高铁，济南北上北京最快只需1个小时，但到距离相近的郑州却要花费三四个小时。而且，济南的黄河流域地区是典型的农业经济区域，对农业资源的依赖性较大，无论思融人黄河流域这个区域发展的大格局之中，也会使济南更好地发挥在省会城市群经济圈中的辐射带动作用。(四）推动实现新旧动能转换的机遇近年来，济南优势产业竞争力不断增强，产业实力更加雄厚。信息技术服务集群人选国家首批战略性新兴产业集群，培育独角兽企业3家，省级以上瞪羚企业80家，国家健康医疗大数据北方中心、质子临床治疗中心均落户济南。同时，济南作为新旧动能转换起步区，承担着先行先试、领先领跑的重大责任使命。
传统产业的转型升级以及围绕市场进行的产业创新都为济南增加科技投人和实施创新驱动带来了发展机遇。这些优势无疑将使济南成为黄河流域的“领头羊”，吸引更多高端产业、总部经济向济南集聚，在竞争发展的跑道上更快地“跑起来”。二、黄河流域生态保护和高质量发展战略中
济南发展需要突破的瓶颈黄河流域生态保护和高质量发展战略将为济南市生态保护和经济社会发展带来重大机遇，但也面临着多方面的挑战和制约。(一）济南与黄河中上游城市的城市际性较差当前，济南与黄河中上游城市间的竞争大86想观念还是发展思路都存在较强的路径依赖和思维束缚。从目前情况看，济南与黄河中上游城市间还存在协调发展的壁垒，城市际性较差。(二）生态保护和发展的顶层设计不足黄河流域地区的生态环境脆弱，沙漠化问题严重，直接影响着黄河流域的高质量发展。
黄河山东段长628公里，流经9市25县区，济南段长183公里。但围绕黄河生态保护，尚
未出台区域整体顶层设计和统一的发展规划。
诸如流域生态失衡和环境恶化、黄河与城市空间阻隔等一系列制约沿黄区域一体化生态和高质量发展的问题，都需要通过联动区域、市域开展统筹设计及专题研究，方可从根本上解决。
黄河流域的生态保护和发展以生态为引领，注重保护与发展并重。这既要求在理念、技术和制度方面进行全面创新，也需要在具体建设过程中统筹解决好水资源、湿地资源保护、基础设施薄弱以及居民生态保护补偿等一揽子民生基础问题。解决好这些问题需要大量的资金投人和人才智力支持，现有投入远远不足。(三）
产业转型压力大，创新力度不够目前，济南的传统产业“老化”苗头已经出现，资源利用效率不高、企业创新活力不足的问题依然十分突出。产业结构偏重、环境承载力有限、产业转型升级的内生动力不足，成为制约济南产业转型升级重要瓶颈。济南市科技创新力度与其他副省级城市相比，还有一定
差距。创新创业平台载体建设上还存在较多短板，辖区内高端前沿大企业少，新型研发机构研究推进较缓慢，高新技术企业和省级以上创新创业平台载体仍然偏少。部分用人单位无法在高端人才引进以后组配相应科研团队，对科研成果进行熟化的支持力度较小，单靠高端人才自身难以完成科研项目。(四）流域管理机制有待提升黄河流域分布着众多重要的生态服务功能区，这些区域与贫困人口分布区高度重合。黄河流域水资源先天不足，而黄河流域的工业和生活用水远超其水资源承载能力，使得人河争水、人河争地问题难以避免，且十分突出。而黄河流域的水资源生态保护涉及水环境保护、湿地管理与保护、林带建设、公路建设、滩区管理等内容，对口管理部门有黄委会（河务）、自然资源、农业农村、交通等多个部门，流域管理与行政管理体制结合紧密度、部门协作程度有待提升。三.黄河流域生态保护和高质量发展战略中
济南建设“中心城市”的路径选择为更好地把握机遇、应对挑战，围绕黄河流域生态保护和高质量发展战略，结合济南经济社会发展现状，应从以下几个方面着手推进“中心城市”建设。(一）践行绿色发展理念习近平总书记强调，如果思维方式还停留在过去的老套路上，不仅难有出路，还会坐失良机。w济南发展要坚持走生态优先、绿色发展的路子，牢固树立“绿水青山就是金山银山”
理念。1.制定规划，推动绿色发展制度创新。要积极围绕黄河流域生态保护和高质量发展这一战略，通过交通基础设施建设、公共服务均等化等政策的制定和实施，加快济南与郑州、西安和西宁等城市协同发展的步伐，形成生态保护、功能各异、体系合理、协调发展的开放新格局。进一步提升济南都市圈功能，抢抓机遇，加快产业结构调整，形成新的经济增长极。争取到“十四五”末期，初步实现以都市圈建设带动经济区发展，并形成支撑黄河流域高质量发展的生态经济带。同时，围绕济南市区域协调发展总布局、城镇化新格局和乡村振兴新部署，发挥水利对经济布局和产业结构优化调整的支撑作用。按照生态优先、空间均衡、协调发展的原则，对沿黄河区域进行规划布局，明确沿黄区域生态空间布局、生态功能定位和生态保护目标。加大生态保护、水土保持、农村水系综合整治和污染防治力度。2.完善政策，支持企业走绿色发展道持续关注企业的发展模式，鼓励企业绿色经营和高质量发展，积极承担生态环境责任，努力践行“两山”理论，将环境保护视为企业的“生命工程”，让绿色成为企业发展的底色。一方面要鼓励企业淘汰低水平生产线，采用更加清洁的生产方式。强化对企业的监督，对企业进行分类管理。严格规范排放标准，指导企业开展环境问题整改。另一方面要持续加大环保投入。引导企业完善对低端生产设备的升级改造，加大投人发展高端产能。积极引进先进的节能环保设施，着力培育节能环保产业。政府对“环保型”企业要给予适当的政策倾斜，引导企业树立“企业发展、环保先行”的理念。3.创新利益协调机制，理顺各方关系学合理的利益协调机制有助于绿色发展道路的有效推进。首先，应明确流域内各地区在水资源利用方面的诉求。协调较发达省区与欠发达省区的利益取向差异。其次，推动建立合理的87路。
。科
利益分配和风险分担机制。协调好政府、市场、公众三者间的合作关系及其彼此的利益诉求，特别是协调企业、公众在水土等资源方面的利用诉求，实现集约高效利用资源。搭建沟通平台，加强政府与公众、企业沟通的能力，进一步厘清政府职能与市场的边界。最后，引导企业家弘扬优秀企业家精神。实施企业家健康成长促进计划，着力促进企业家健康成长，从而引导企业积极履行环境保护、安全生产等社会责任。(二）助推产业转型升级“从根本上缓解经济发展与资源环境之间
的矛盾，必须构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构。”[51要牢固树立黄河
流域大保护的理念，加快谋划一批生态保护建设与绿色资源开发互促共进的产业。1.优先发展智能产业，推进城市智慧随着智能生产线、智能车间和智能工厂的发展，培育和发展智能产业、不断推进智能企业建设成为当前的重要任务。发展智能产业需要以龙头企业为骨干，成立智能产业联盟，有序推进黄河流域智能产业的协同发展。运用智能化因素改造和提升传统产业，发展战略性新兴产业，通过智能化因素推进产业基础高级化和产业链现代化，进而从产业基础层面推进黄河流域经济的更高质量发展。特别是要推动传统制造业的智能化升级，推动黄河流域制造业普遍向高端制造、智能制造、精品制造、绿色制造和服务性制造转型升级，在黄河流域打响“济南智造”品牌。2.弘扬黄河文化，做好文旅“融合”章。按照“积极保护、整体创造”理念，以黄河文化为核心，深度挖掘黄河文化内涵，突出黄河、泰山、孔子在中华文明传承发展中的重要地位，统筹山水圣人世界级文化遗产。塑造88黄河、齐鲁和泉城等文化形象，注人文化活力，挖掘文化价值，提升城市综合竞争力。创新黄河文化传播途径和传播方式，形成全时空、全要素、全业态、全窗口、全民化、全媒介的宣传格局，传播好黄河声音，力推黄河水文化积极融入文创产业。推动文化旅游深度融合，摸清流域文化旅游资源，深人挖掘黄河文化内涵，打造既有民族文化底蕴又富有时代精神的旅游产品，提升基础设施和配套服务。在沿黄河流域统筹打造具有生态保护功能的文化旅游生态集聚区，一体规划和建设，进而实现生态产业化、产业生态化，将“绿水青山”变成“金山银山”。3.发掘农业多种功能，发展高效现代生态农业。在沿黄河流域，可以更多地引导社会资本重点发展现代高效生态农业示范区，将黄河流域的水土保持与生态环境保护融入农业生态。
发展当中。立足于沿黄河流域农业生产实际，充分利用沿黄河流域的城郊区位优势，将城郊小流域水土保持型生态农业景观进行功能分区和总体规划设计。在现代农业园区建设中，把农业景观设计理念引入到水土保持治理与农业生产中。以果园观光旅游、种植园产业一体化发展等为特色，对农业园区进行农业景观设计。
充分挖掘沿黄河流域城郊农业多元化服务功
能，打造水土保持型生态农业观光旅游点，建立一种新型的“水土保持+农业生产+旅游发展”现代农业发展模式，从而助推黄河流域的生态保护和经济高质量发展。(三）加大中小企业改革创新的支持力度黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施，给中小企业带来前所未有的创新发展机遇。
但相比于大型企业，中小企业在人才、技术、资金等方面都处于弱势地位。只有大力支持中小企业的改革创新，才能使中小企业在黄河流化文
域生态保护和高质量发展中发挥积极作用。1.院校及职业院校等机构，搭建高质量、系统化支持技术创新，推动企业产品技术升级。
产教融合培养基地，将人才培养及人才质量的强化企业的创新主体地位，发挥企业在技术创新决策、研发投人、科研组织和成果转化应用方面的主体作用。加大对中小微企业技术创新和专业化发展的支持力度，采取积极有效的措施，为中小微企业提供授信、融资便利，鼓励金融机构为产业链上下游配套的中小微企业拓宽信贷业务。发挥大企业的支撑引领作用，促进大中小企业之间的上下游协作联动，通过业务协作和资源共享，形成良好的产业链互动机制。鼓励企业对可再生能源的开发与使用，在生产经营活动中实现对资源的高效利用。2.建立灵活合作机制，积极搭建平台。积极搭建面向中小企业发展的公共服务平台，鼓励科研院所向中小企业开放创新资源，鼓励企业与科研院所建立多种形式的科研合作关系，推动研发平台之间的资源共享。推进供应链创新与应用，促进大中小企业专业化分工协作的产业链供应链体系构建。积极支持中小企业申报认定国家企业技术中心、国家及省级工程研究中心，支持中小企业争取国家及省级创新能力建设项目。努力培育科技型中小企业，积极支持科技型中小企业认定为高新技术企业。3.完善人才引育机制，营造良好生态。是构建更开放、灵活的人才招引机制。搭建“政府、行业、企业、学校、专家”多元协同的智库研究平台，实现跨机构、跨区域的资源整合与信息共享。激发企业引才积极性，发挥企业引才聚才的主体作用。鼓励企业采用多种方式引进人才，确保人才“引得进、留得住”。着力优化人才工作和生活环境，破解人才在注册落户、医疗住房、子女教育等方面的难题。二是完善人才培育机制。结合济南产业科技发展实际，政府要联合各相关优势产业企业、高等提升落在行业、落在岗位、落在未来工作场景，为产业基础高级化、产业链供应现代化提供应用型和技术技能型人才支撑。(四）发挥金融对黄河战略实施的支持作用企业的发展必定离不开金融的支持，要向积极参与黄河流域生态保护和高质量发展的企业实施金融政策倾斜，使金融在助推黄河流域生态保护和高质量发展的战略实施中发挥更大的作用。1.发挥政府作用，引导中小企业提升融资能力。设立专项资金，构建以财政为引导、社会资金为补充的投人机制。发挥政府财政杠杆作用，对参与黄河流域生态保护和高质量发展的中小企业实施减免增值税、下调社保缴费率、进行租金补贴等政策。加快市场机制建设，提高生态领域市场化创新能力，完善生态补偿机制，缓解黄河沿线生态保护区与企业、居民的矛盾，促进生态环境的恢复。政府同时可充分利用市场化手段，与社会投资管理机构共同发起并设立针对参与黄河流域生态保护和高质量发展的民营企业的风险投资引导基金，并委托专业投资机构进行投资项目的遴选和管理。同时也要采取各种激励措施让其它一些创投机构
把资金投入到黄河流域的开发当中去，从而形成企业资金的供给体系。2.帮助中小企业化解融资难题。一方要鼓励金融机构加大对知识产权型企业的支持力度，充分挖掘知识产权金融价值，助推企业以知识产权质押融资方式将知识资本转变为金融资本。另一方面，金融机构要完善征信机制。
加强中小微企业信用信息共享，减少信息不对称，提高风险评估的准确性。企业自身要健全财务制度，树立良好的信用形象，选择合适的89一面，融资途径。享。充分调动绿色金融机构和企业参与绿色金融的主动性和积极性，“让绿色更普惠，让普惠更绿色”。3.健全和完善绿色金融服务体系。绿色发展呼唤绿色金融。绿色金融是指金融机构积极支持以生态效益为目标的绿色产业，并对相关的节能环保项目进行投资。金融机构提供的产品和服务，可以有效促进生态环境的保护和经济的可持续发展。参考文献：[1]习近平在黄河流域生态保护和高质量
首先，加快绿色金融体系化建设。精细化构建全流程绿色金融服务体系。绿色金融机构包括银行、中介机构、认证机构、征信机构等。
鼓励金融机构创新绿色金融产品，比如绿色信贷、绿色债券、涉农绿色保险、清洁能源保险、绿色信托等。其次，编制绿色金融的评价标准。设置专门的绿色信贷评价规则，积极推动绿色金融产品标准化，推动金融服务流程的简洁化，并根据实际制定出可操作性强和社会公信力高的绿色金融评价标准。再次，实现绿色金融服务智慧化建设。搭建绿色信息平台，实时汇总更新有关绿色金融机构、绿色企业等信息，实现绿色信息资源共90发展座谈会上的讲话[J].求是，2019(20).[2]习近平在中央财经委员会第六会议上的讲话[EB/OL].2020-01-03.http://
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南
强
文
黄河流域生态保护和高质量发展的战略路径与对策
黄河流域能矿资源丰富，长期以来一直是国家重要的以煤炭为主的能源输出地区。然而，与长江流域相比，黄河流域生态本底更为脆弱，生态问题更为突出。20?世纪末以来大范围的退耕还林还草建设已经使整体生态环境的恶化趋势有所减缓，但长期的能矿资源开发和基础型产业结构使其生态保护面临的形势依然严峻。
生态恢复保护
以生态保护与修复为基点，统筹考虑生态、贫困与“三农”问题
生态保护和高质量发展相互依存，密不可分。黄河流域重要生态区和深度贫困区重叠面大，且以农村地区为主，一些地区对能矿资源短期效益的过度追求，阻碍了农村生态环境的正常恢复，也破坏了原有的农业生产系统。
针对黄河中上游重要生态区、深度贫困区等自身发展能力严重缺失的地区，实施一批重大生态-移民-城镇化建设工程，按照“迁得出、能进城、会致富、留得住”的思路，进一步推进重点生态功能区和深度贫困区生态建设，促进区域协调发展，从根本上解决长期存在的生态贫困、农民发展问题。
延续以退耕还林还草为主的生态恢复措施，加快完善生态补偿政策
按照降水和水资源时空分布特点，调整农业栽种结构，压缩冬小麦栽种规模，扩展饲草栽种面积，缓减春旱缺水难题，削减宁南、河套等引黄灌区灌溉面积。黄土高原大致以?500?mm?多年平均年雨量线为界，以南扩展梯田、以北扩展淤地坝等旱作基本农田建设，进一步扩展坡耕地退耕还林还草的规模。退耕区、退牧区在确保退耕还林还草功效根蒂根基上，提出生态恢复保护国家补偿退出途径和机制。
针对黄河下游洪水威胁重要河段和城镇岸段，巩固和提高岸堤防洪标准，重点控制区城市防洪标准提高到?200?年一遇，重点城镇提高到?100?年一遇，其他地区由?2?年一遇提高到?3?年一遇；整治河道岸滩，依托黄河岸堤、沿岸保护利用水系、湿地、林地、草地等自然资源，建设黄河沿岸生态景观风貌带。
结合山水XXX草工程的实施，推进农村生态环境的综合治理
针对山西及陕北、渭北、XXX等能矿资源开采区，采取地面居民搬迁安置、地下爆破或回填等工程措施，分类分批解决能矿资源采空区历史遗留问题。管控城镇、工业园区、矿区
生活生产空间污染物源头排放，提出农村污水集中式、分散式治理新模式，加强汾河、渭河等黄河支流水环境污染综合治理。
高质量发展
利用资源优势和现有技术积累，促进资源产业深加工，逐步完成能源产业结构的调整和晋级换代
发挥可再生能源和矿产资源、生物资源、自然和文化景观等比较优势，壮大太阳能、风能、水能等可再生能源开发规模，加快矿产资源绿色开采和加工技术升级改造，形成绿色基础产业体系。
创新科技成果产业化转化机制和资源优势价值化分配体制，积极扶持新型战略性产业，塑造整体高质量运行的国民经济体系
1.利用生物及农副土特产品资源，发展具有药物疗效或养生功效的生物医药和健康食品产业。针对农牧交错带、晋陕黄河沿岸红枣带、甘陕晋优质苹果带、宁夏硒砂瓜栽种区等特征农牧产品，组织或筹建专门的集种养、产品精加工新技术研发和树模于一体的科研团队，为地方特征产业培育提供技术支撑。
2.激活“三线”国企创新潜势，着力发展机电、电子信息、人工智能等新型战略产业。
3.依托独特的历史文化和生态景观资源，壮大全域旅游和打造国家公园品牌性旅游产业。挖潜黄河文化思想精髓，弘扬历史上“天人合一”“车同轨、书同文”“丝绸之路”“齐民要术”等开拓创新精神，发扬延安艰苦奋斗优良传统、红旗渠艰苦奋斗精神和XXX“西迁精神”，构建国家战略引领、“一带一路”开放需求拉动、黄河文化思想和社会主义核心价值观支撑的高质量发展新动力系统。
健全空间精密化管治、区域差异化发展和对外开放等现代化管理系统
立足生态、农业和城镇三区及其资源环境承载能力，参照各地新一轮的国土空间规划方案，制定精细化、差异化的空间管治和区域发展政策。夯实“一带一路”陆路走廊基础，打造西安-郑州-太原三大核心城市，带动关中-天水经济区、中原城市群、太原城市群发展，形成中部高质量发展战略高地；培育呼和浩特-包头-银川河套平原、兰州-西宁经济走廊、河西走廊等西部高质量发展增长区；推动胶东半岛融入京津冀协同发展，塑造环渤海国际经济圈。
黄河流域自然本底状况
黄河流域地势西高东低，高差悬殊，形成自西向东、由高到低的三级阶梯。黄河干流全长?5?464?km，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南和山东?9?个省份。流域面积?795?00?平方千米（包括内流区面积?42?00?平方千米），涉及?9?省份?71?个地级行政区和?1?个省直辖县级市。
黄河流域生态保护和高质量发展国家战略中提到的“黄河流域”涉及的地级行政区数有?91?个，包括青海、甘肃、宁夏、陕西、山西、河南、山东?7?省份全域，以及内蒙古西部的?6?市?1?盟和四川的阿坝、甘孜?2?个州。
参照黄河干流上、中、下游河段划分界点位置，本文将黄河流域按省级行政区单元划分为上、中、下游?3?个地区：上游地区包括青海、甘肃、宁夏及内蒙古?7?个地市（盟）和四川?2?个州，中游地区包括山西和陕西，下游地区包括河南和山东。
黄河流域气候的总体特点是季节差别大、温差悬殊，降水集中、分布不均、年际变化大，湿度小、蒸发大，冰雹、沙暴、扬沙天气多。黄河流域土地、能矿和生物等资源较丰富，空间分布上存在着明显的地域分异。
与长江流域、沿海地区、京津冀地区相比较，黄河流域土地资源较为丰富，可供人类生产生活的用地受到地形、水资源等自然本底的约束，中上游地区可利用土地主要分布在河谷地带和山间盆地。
黄河流域煤炭、天然气、太阳能、水能和风能等能源资源富集，煤炭主要分布于山西、陕西、内蒙古、宁夏?4?省份的毗邻地区，天然气资源集中于陕甘宁地区，太阳能和风能主要分布于西北部的内蒙古、甘肃、青海、宁夏，水能资源主要分布于黄河干流兰州以上河段和中游晋陕河段。
黄河重大国家战略解读
黄河是中华民族的母亲河，流经我国9个省区，是我国流域面积最大、水量最丰的河流，也是我国经济发展和生态安全的重要基础。黄河作为我国的重要国家战略，目前正经历着一场重大的变革和发展，为此我们需要深入了解其背后的意义和影响。
一、科学规划保障水资源
黄河流域水资源具有季节性、地域性和复杂性。为了使黄河流域水资源得到合理利用和科学保护，需要建立统一的流域管理机制，为此中央政府在2016年颁布了《黄河流域生态保护和高质量发展规划》，提出了“保护优先、分类治理、统筹协调、源头控制、全流域一张图”五项基本要求，并制定了10个重点任务、106个重点工程和472个重点项目，以实现流域管理目标。
二、推进黄河岸线整治
黄河岸线是生态环境保护的关键区域，也是黄河河道生态系统的重要组成部分。为了推进黄河岸线整治，中央政府出台了《黄河岸线生态整治规划》，提出了“坚决治理河道、强化保护岸线、修复河滩、规范采砂和清运管理、全面整治污染、完善岸线管理系统”六项基本要求。同时，利用高科技手段进行岸线全面测量，实现了全流域岸线大规模精细化管理。
三、提高水资源利用效率
黄河流域水资源丰富，但由于水量、水质等因素的影响，水资源利用率不高。为了提高水资源利用效率，中央政府在规划中提出了“科学管水、系统保水、节约用水、防治污水、智能节水”五项基本要求，同时强调要加强水资源管理和环保，提高水资源利用标准。
四、发展黄河经济带
黄河经济带位于中西部地区，是我国沿海地区经济发展的重要补充。中央政府提出了“以工业为主导，促进建设、生态优先、改善民生”的发展模式，并将黄河经济带划分为五大板块和十五个重点城市，以加快区域发展和提升人民生活水平。
五、加强生态环保
黄河流域生态环境问题大，水质问题突出，沙尘天气频繁。为了加强生态环保，中央政府出台了《生态文明建设总体规划》，提出了“坚决保护、有序补偿、分类治理、源头治理、强化监管”五项基本原则，重视生态系统修复和生态补偿工作，努力实现生态文明建设和经济社会发展的良性互动。
总之，黄河作为我国的重要国家战略，正在经历着历史性变革和发展，必将为我国经济建设和生态安全带来巨大的影响和作用。中央政府提出的一系列规划和措施，有力地推动了黄河的整治和发展，为生态文明建设和绿色发展做出了积极努力，有望在未来的日子里，为我国的可持续发展保驾护航。
把握黄河流域生态保护和高质量发展的战略机遇
作者：张志栋
来源：《北方经济》2019年第10期
摘;要：黄河流域生态保护与高质量发展上升为国家战略，内蒙古作为黄河流域的主要省区之一，迎来了重大战略机遇，也面临着巨大的发展挑战。内蒙古要把握机遇，迎难而上，加快推动生态优先、绿色发展，走出具有区域特色的高质量发展新路子。
关键词：黄河流域;生态保护;战略机遇;高质量发展
习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要将黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，上升为重大国家战略。这是内蒙古继西部大开发、东北振兴之后，又一次直接参与区域统筹协调的国家重大战略，应该说，对内蒙古发展意义重大，发展机遇难得，面临的挑战也很严峻。
一、机遇难得
作为国家重大的区域性发展战略，内蒙古是直接参与、直接受益、直接谋划实施的主要省区，发展机遇不言而喻。
（一）加快经济高质量转型的机遇
内蒙古黄河流域7个盟市，国土面积占全区的44%，集聚了全区50%的人口，贡献了全区69%的GDP、75%的工业增加值、71%的财政收入、66%的社会消费品零售总额，集中了75%以上的煤产量、75%发电量、80%炼钢和50%有色金属等全区的主导产业。不管从经济体量看，还是产业结构看，内蒙古黄河流域地区产业绿色化转型升级都将对内蒙古经济高质量发展起决定性和主导性作用。可以说，内蒙古已经走到了“经济转型看沿黄”的关键时期。转型是个痛苦的过程，也是一个自我革命的过程。过去内蒙古一直想转，但总体上转型慢、转型质量不高。习近平总书记四次对内蒙古发表重要讲话，提出了“五个结合”“三个扎实”“生态文明”“生态优先、绿色发展”等重要指示和要求，为内蒙古转型发展带来了机遇，而这次将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，必然会配套相关规划、政策，甚至是更为具体的相关实施方案，这为内蒙古黄河流域经济高质量转型带来了更为具体、更具可操作性的重大发展机遇。
（二）生态环境保护建设的机遇
（完整版）黄河流域综合规划（2012-2030年）
黄河流域综合规划（2012～2030年）概要
治理黄河，历来是中华民族安民兴邦的大事。新中国成立以来，党和政府十分重视黄河治理开发工作。通过60多年的努力，黄河治理开发保护与管理工作取得了巨大的成就，有力地促进了流域及相关地区经济社会的发展，保障了黄淮海平原的安全。但黄河特殊的河情决定了治黄工作的长期性、艰巨性和复杂性，且随着经济社会的快速发展、河流水沙情势的变化，以及新时期治水思路的转变，现有流域规划已不适应新形势的要求。2007年6月，国务院办公厅发文《关于开展流域综合规划修编工作的意见》，部署在全国范围内开展新一轮流域综合规划修编工作。根据水利部批复的《黄河流域综合规划修编任务书》，本次规划修编的主要任务是：根据流域经济社会可持续发展的需要，针对流域存在的主要水问题，研究制定开发、利用、节约、保护水资源和防治水旱灾害的总体部署，研究提出加强流域综合管理的政策措施。
按照国务院的要求和水利部的工作部署，黄河水利委员会组织有关单位会同流域九省（区），在全面开展现状评价、深入研究论证和充分协调的基础上，于2009年12月修编完成了《黄河流域综合规划》（以下简称“《规划》”）；2010年5月《规划》通过了水利部组织的专家审查；2010年9月水利部将《规划》送交国务院有关部门和流域各省（区）人民政府征求意见；2010年11月国家发展改革委委托中国国际工程咨询公司对《规划》进行了评估；2011年9月，环保部与水利部共同召开了《规划》环评篇章专家论证会；2011年12月，水利部主持召开了流域综合规划修编部际联席会议；2012年12月《规划》通过了国务院有关部门会签；2013年3月国务院批复了该《规划》。
1.流域概况
1.1自然概况
黄河是我国的第二大河，发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓海拔
4500米的约古宗列盆地，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东等9省（区），在山东省垦利县注入渤海。干流河道全长5464千米，流域面积79.5万平方千米（包括内流区4.2万平方千米）。河口镇以上为黄河上游，干流
河道长3472千米，流域面积42.8万平方千米；河口镇至河南郑州桃花峪为黄河中游，干流河道长1206千米，流域面积34.4万平方千米；桃花峪以下至入海口为黄河下游，干流河道长786千米，流域面积2.3万平方千米。与其他江河比较，黄河流域具有以下显著特点。
（1）水少沙多，水沙关系不协调
黄河多年平均河川天然径流量534.8亿立方米，年径流量仅占全国的2%，人均水量为全国平均的23%，水资源相对贫乏，且河川径流年际、年内变化大，地区分布不均，62%的水量来自兰州断面以上。
黄河是世界上输沙量最大、含沙量最高的河流，多年平均天然输沙量达16亿吨，多年平均天然含沙量35千克每立方米。黄河泥沙来源具有地区分布相对集中、年内分配集中、年际变化大的特点，90%的泥沙来自中游河口镇至三门峡区间，7～10月份来沙量约占全年来沙量的90%。中游多沙粗沙区面积为7.86万平方千米，仅占黄土高原地区水土流失面积的17.4%，输沙量占黄河总沙量的62.8%，其中粒径大于0.05毫米的粗泥沙输沙量占全河粗泥沙量的72.5%。
近20年来，由于降雨因素和人类活动影响的加剧，黄河来水来沙量、汛期来水比例、汛期有利于输沙的大流量历时和水量明显减少，黄河水沙情势发生明显变化。
（2）水土流失严重，生态环境脆弱
黄河巨量泥沙来源于世界上水土流失面积最广、侵蚀强度最大的黄土高原，水土流失面积45.4万平方千米（占全流域水土流失总面积的97.6％）。侵蚀模数大于每年每平方千米8000吨的极强度水蚀面积8.5万平方千米，占全国同类面积的64%；侵蚀模数大于每年每平方千米15000吨的剧烈水蚀面积3.67万平方千米，占全国同类面积的89%。
黄河流域具有较丰富的生境类型，沿河形成了各具特色的生物群
落。黄河作为联结河源、上中下游及河口等湿地生态单元的“廊道”，是维持河流水生生物和洄游鱼类栖息、繁殖的重要基础。同时由于特殊的地理环境，黄河流域也是我国生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的流域之一。
（3）下游河道形态独特，历史上洪水灾害突出
“水少沙多、水沙关系”不协调的自然特性，造成黄河下游持续淤积抬高，使
河道高悬于两岸黄海淮平原之上，成为举世闻名的“地上悬河”。现状黄河下游河床高出背河地面4～6米，比两岸平原高出更多，成为淮河和海河流域的分水岭，是举世闻名的“地上悬河”。历史上黄河下游“三年两决口，百年一改道”，决溢范围北至天津，南达江淮，纵横25万平方千米，给中华民族带来了沉重的灾难。
黄河下游河道上宽下窄，河道冲淤变化剧烈，河势游荡多变。两岸大堤之间滩区面积约3154平方千米，有耕地340万亩，居住人口189.5万人。由于主槽淤积和生产堤的修建，东坝头至陶城铺河段逐步形成槽高、滩低、堤根洼的“二级悬河”，严重威胁防洪安全。
黄河宁海以下的河口河段，具有“淤积—延伸—摆动”的特性，入海流路摆动范围北起徒骇河口、南至支脉沟口，扇形面积约6000平方千米。
由于特殊的地理位置和河道条件，上游宁蒙河段和下游的山东河段凌汛灾害也比较严重。
（4）流域土地、矿产资源丰富
黄河流域总土地面积11.9亿亩（含内流区），占全国国土面积的8.3%。流域内共有耕地2.44亿亩，农村人均耕地3.5亩，约为全国农村人均耕地的1.4倍。流域内大部分地区光热资源充足，农业生产发展潜力大，黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区是我国的粮食主产区。
黄河流域的矿产资源尤其是能源资源十分丰富，煤、稀土、石膏、玻璃用石英岩、铌、铝土矿、钼、耐火黏土等资源具有全国性优势。中游地区的煤炭资源、中下游地区的石油和天然气资源，在全国占有极其重要的地位。流域已探明煤产地（或井田）685处，保有储量约
5500亿吨，占全国煤炭储量的50%左右，预测煤炭资源总储量2.0万亿吨左右，在保障我国能源安全方面具有十分重要的战略地位。流域水力资源技术可开发装机容量34941.3兆瓦。
1.2流域经济社会发展布局及要求
黄河流域涉及9省（区）66个地（市、州、盟），340个县（市、旗），2010年流域内总人口约11368万人，占全国总人口的8.6%，全流域人口密度为每平方千米143人，高于全国平均值每平方千米134人；其中城镇人口4543万人，城镇化率40.0%，比全国平均值44.1%略低。流域各地区人口分布不均，70%左右的人口集中在龙门以下地区，而该区域面积仅占全流域的32%左右。
近年来，随着西部大开发、中部崛起等战略的实施，流域经济社会得到快速
发展，1980年以来流域国内生产总值年均增长率达到11.0%，人均GDP增长了10多倍。但由于流域大部分地处我国中西部地区，由于历史、自然条件等原因，经济社会发展相对滞后，现状年黄河流域GDP仅占全国的8%，人均GDP约为全国人均的90%。
根据《全国主体功能区规划》有关国家区域发展战略和黄河流域的资源禀赋，未来黄河流域经济社会发展，将形成以下战略格局：在流域西部资源富集地区，推动呼包鄂榆、关中—天水、兰州—西宁、宁夏沿黄经济区的加快发展，建设国家重要能源、战略资源接续地和产业集聚区，重点建设煤炭、电力、石油、天然气等能源重化工基地，大力发展原材料工业，形成以能源和原材料为主导的产业体系，满足国家对能源和原材料的需求，为国家能源安全提供强有力保障；在流域中部和东部地区，重点推进太原城市群、中原经济区、山东半岛蓝色经济区的发展，加快构建沿陇海、沿京广和沿京九经济带，巩固提升能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽地位。
随着推进新一轮西部大开发、大力促进中部地区崛起、积极支持东部地区率先发展等国家区域发展战略的实施，黄河流域未来经济社会发展的重点为：一是发展高效节水农业，形成以黄淮海平原主产区、汾渭平原主产区、河套灌区主产区为主的全国重要的农业生产基地，保障国家粮食安全。二是合理有序开发能源资源和矿产资源，建设以山西、鄂尔多斯盆地为重点的能源化工基地，加快西北地区石油、天然气资源的开发，结合上中游水电开发，保障国家能源安全。形成以内蒙古、陕西、甘肃为重点的稀土生产基地，以山西、河南为重点的铝土资源开发基地。三是充分重视流域加工工业的发展，加强资源的深加工，强化流域的综合经济功能，变资源优势为经济优势，带动流域经济社会的又好又快发展。预计在未来相当长一段时期内，黄河流域特别是上中游地区发展进程将明显加快，经济社会仍将以高于全国平均水平的速度持续发展。
水利是经济社会发展的重要基础设施，是生态文明建设、改善和保障民生的重要支撑。从国家和黄河流域经济社会持续快速发展与生态文明建设的需求分析，必须进一步加强黄河治理开发保护与管理，实现水资源的可持续利用，保障流域防洪安全、供水安全、饮水安全、生态安全乃至全国的能源安全和粮食安全，支撑流域及相关地区经济社会又好又快发展。
2.治理开发现状及主要认识
2.1治理开发与保护现状
新中国成立以来，在历次流域综合规划的指导下，黄河治理开发与保护取得了辉煌成就，为流域及相关地区的经济社会发展起到了支撑作用。
（1）下游防洪工程体系基本建成，防洪能力显著提高。经过60余年坚持不懈的治理，基本形成了以中游干支流骨干水库、河防工程、蓄滞洪区工程为主体的“上拦下排、两岸分滞”的下游防洪工程体系，以及防洪非工程措施，保障了黄淮海平原12万平方千米防洪保护区的安全和稳定发展。上游建成龙羊峡和刘家峡水库，对保障兰州市的防洪安全和减轻宁蒙平原河道的凌汛威胁发挥了重要作用；宁蒙河段、中游禹门口至三门峡大坝河段、沁河下游、渭河下游及其他支流修建了大量的堤防、护岸工程，在保障两岸地区防洪安全方面发挥了重要作用。
经过几十年的不断探索和实践，逐步形成了“拦、排、放、调、挖”处理和利用泥沙的基本思路。通过水土保持减沙、骨干水库拦沙、小北干流放淤、挖河固堤等，减少了进入黄河下游的泥沙。2002年以来，连续进行了以小浪底水库为核心的调水调沙，通过小浪底水库拦沙和调水调沙，下游河道累计冲刷18.15亿吨（截至2010年4月底），逐步恢复了河道主槽排洪输沙功能，下游河道最小平滩流量由2002年汛前的1800立方米每秒提高到2010年的4000立方米每秒左右。
（2）水资源开发利用促进了流域及相关地区经济社会发展。目前已建成大量的蓄水、引水、提水、机电井、引黄涵闸等工程，以及引黄济青、引黄济津等工程，发展灌溉面积1.1亿亩。作为我国西北、华北的重要水源，黄河以其占全国河川径流2%的有限水资源，承担着占全国12%的人口、13%的粮食产量、14％的GDP及50多座大中城市、420个县（旗）城镇的供水任务，同时还要向流域外部分地区远距离供水，在保障流域及相关地区供水安全和饮水安全、改善区域生态环境等方面发挥了重要作用，促进了相关地区的经济社会发展。全流域已建、在建水电站总装机容量超过21400兆瓦，占技术可开发量的61%。
（3）黄土高原地区水土流失防治取得了初步成效。截至现状年年底，累计治理水土流失面积22.56万平方千米，建成淤地坝9万多座，以及大量的小型蓄水保土工程，年平均减少入黄泥沙4亿吨左右，改善了当地生态环境和人民群众
的生产生活条件，取得了显著的经济、生态和社会效益。
（4）水资源和水生态保护工作逐步得到重视和加强。流域内大中城市污水处理设施建设力度加大，污水处理率有所提高，水质有所改善，水功能区监督管理能力增强；水生态保护力度加大，黄河源区水源涵养功能和生物多样性、河流生态系统功能在一定程度上得到改善。
（5）流域综合管理和科技支撑能力有所增强。基本建立了流域管理与区域管理相结合的管理体制，流域水行政管理职能得到了扩充和加强，管理能力进一步提高，涉水法律法规逐步完善，流域管理和公共服务水平得到进一步提升。水沙监测与预测预报体系初步建立，建
设了“数字黄河”、“模型黄河”工程，进一步提高了科技支撑能力。
2.2存在的主要问题
黄河特殊的河情，决定了黄河治理开发与保护的长期性、艰巨性和复杂性，且随着能源基地、西气东输、西电东送等重大战略工程的建设，流域经济社会发展对防洪安全、供水安全等提出了新的更高的保障要求。当前及今后一段时期，黄河治理开发与保护将面临如下主要问题。
（1）黄河防洪防凌形势依然严峻。一是下游洪水泥沙威胁依然存在。在小浪底水库拦沙库容淤满后，若无后续控制性骨干工程，黄河下游河道复将严重淤积抬高，已形成的中水河槽将难以维持，河防工程的防洪能力将随之降低；目前下游标准化堤防建设尚未全部完成，河道整治工程尚不完善，“二级悬河”态势十分严峻；东平湖滞洪区安全建设等遗留问题较多；下游滩区滞洪沉沙与群众生活生产、经济社会发展矛盾突出，已成为黄河下游治理的瓶颈。二是宁蒙河段防凌问题突出。1986年以来，由于水沙关系恶化导致河道主槽严重淤积，再加上河防工程不完善，宁蒙河段防凌防洪形势十分严峻，已先后发生了6次凌汛堤防决口。三是中游干流河道治理及主要支流防洪工程仍不完善，病险水库除险加固任务尚未完成，城市防洪设施薄弱，中小河流治理和山洪灾害防治工作亟待加强。
（2）水资源供需矛盾十分尖锐。1995～2007年河川径流年平均消耗量约300亿立方米，消耗率超过70%，已超过了黄河水资源的承载能力，生产用水大量挤占河道内生态环境用水，严重威胁河流健康。现状浅层地下水超采量及深层地下水开采量约22亿立方米，太原、西安等地区形成降落漏斗，引起一系列环境地质问题。现状全流域实际总缺水量约95亿立方米，严重制约着经济社会的持续
发展，随着经济社会尤其是能源基地的快速发展，2020年、2030年流域内国民经济总缺水量分别为106.5亿立方米、138.4亿立方米。
（3）水土流失防治任务依然艰巨。目前，黄河流域还有一半以上的水土流失面积没有治理，且未治理部分水土流失强度大、自然条件
恶劣，治理难度更大，尤其是中游多沙粗沙区治理进展缓慢，生态环境改善和减沙效果不明显；已初步治理的水土流失区侵蚀模数仍普遍高于轻度侵蚀标准，有待进一步完善、配套和提高。同时资源开发与环境保护的矛盾尖锐，预防保护监督的任务十分繁重。
（4）水污染防治和水生态环境保护任重道远。黄河流域废污水入河量33.76亿立方米，黄河以其占全国2%的水资源，承纳了全国约6%的废污水和7%的COD排放量，干流及主要支流的功能区水质达标率仅有48.6%，流域水污染形势严峻；随着流域经济社会用水需求不断增长，水环境压力将越来越大；流域水功能区监管薄弱，水质监测能力不足，存在“违法成本低，守法成本高”的现象；流域经济社会发展同生态保护的矛盾日渐突出，河流生态用水不足、水污染、河流阻隔等消极因素造成湿地萎缩、水生物生境破坏，水源涵养、生物多样性等生态功能下降。
（5）水沙调控体系不完善。目前，龙羊峡、刘家峡水库汛期大量蓄水，造成宁蒙河道淤积加重、主槽严重萎缩，对中下游水沙关系也造成不利影响；小浪底水库调水调沙后续动力不足，不能充分发挥水流的输沙功能，影响水库拦沙库容的使用寿命，在小浪底水库拦沙库容淤满后，高含沙小洪水出现的概率将大幅度增加，下游河道主槽仍会严重淤积，水库拦沙期塑造的中水河槽将难以长期维持。
（6）流域综合管理相对薄弱。流域管理与区域管理相结合的管理体制及运行机制还不完善，政策、法规还不健全，执法能力、监督监测能力和科技支撑能力需要进一步提升。
2.3主要认识
在长期治黄的过程中，经过实践—认识─再实践─再认识的不断探索，逐步加深了对黄河特殊性、规律性、重要性以及治黄理念的认识。一是要充分估计黄河治理开发与保护的长期性、艰巨性和复杂性；二是黄河治理开发与保护不仅关系到流域及相关地区的防洪安全、供水安全、生态安全，而且关系到国家安全、经济安全、能源安全和粮食安全；三是黄河治理开发既要支撑经济社会的可持续
发展，又要考虑维持黄河健康生命的约束；四是“增水、减沙，调控水沙”是解决黄河根本问题的有效途径；五是黄河治理开发与保护要加强流域综合管理，提高科技支撑能力；六是黄河治理开发与保护要遵循自然规律和经济规律。
3.总体规划
3.1指导思想和规划原则
以科学发展观为指导，认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》精神，坚持人水和谐的理念，把推动民生水利新发展放在首要位置，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理。针对黄河水沙特点和存在的主要问题，以增水、减沙、调控水沙为核心，以保障流域及相关地区的防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全为重点，加强水资源合理配置和保护，实行最严格的水资源管理制度，加快建设节水型社会，强化流域综合管理，维持黄河健康生命，支撑流域及相关地区经济社会的可持续发展。
规划原则，一是坚持以人为本，民生优先；二是坚持统筹兼顾，流域与区域相结合；三是坚持人水和谐，维持黄河健康生命；四是坚持水沙兼治，治水治沙并重；五是坚持工程措施与非工程措施并重；六是坚持因地制宜，突出重点；七是坚持改革创新。
3.2治理开发与保护的主要任务和规划目标
（1）治理开发与保护的主要任务
根据黄河流域自然资源特点、战略地位、国家和区域经济社会发展要求，今后黄河治理开发与保护的主要任务是：进一步提高防洪能力，确保黄河防洪防凌安全；加强黄土高原水土流失区特别是多沙粗沙区的综合治理，多途径处理和利用泥沙，协调水沙关系，减轻河道淤积；合理开发、优化配置、全面节约、有效保护水资源，实施跨流域向黄河调水，缓解水资源供需矛盾，改善水生态环境，合理开发利用水力、水运资源；完善非工程措施，提高流域综合管理能力；维持黄河健康生命，支持流域及相关地区经济社会可持续发展。
（2）规划目标
黄河治理开发与保护的长远目标是，维持黄河健康生命，谋求黄
河长治久安，支撑流域经济社会可持续发展。
到2020年，初步建成黄河下游防洪减淤工程体系，基本控制洪水，塑造并维持下游4000立方米每秒左右的中水河槽，“二级悬河”得到遏制，搞好滩区安全建设，有计划地安排入海流路。宁蒙河段及干流其他重点防洪河段和主要支流重点防洪河段及重要城市防洪基本达到设防标准。进一步完善水沙调控体系，优化工程调度运用方式，增强水沙调控能力，基本完成粗泥沙集中来源区拦沙工程建设，遏制潼关高程抬高并有所降低。基本建成水资源合理配置和高效利用体系，节水型社会建设初见成效，全面保障城乡居民饮水安全，基本保障城镇、重要工业的供水安全，灌溉水利用系数由现状的0.49提高到0.56，流域节水工程灌溉面积占有效灌溉面积的75%以上，万元工业增加值取水量比现状年降低50%左右。基本建成水资源和水生态保护体系，饮用水水源地水质全面达标，黄河干流等重要水功能区水质达到或优于Ⅲ类，重要支流水质达到或优于Ⅳ类。地下水超采基本遏制，各功能区地下水水质基本达到目标要求，干流重要控制断面生态环境水量基本保证，流域水生态系统恶化趋势基本遏制。开展水土流失综合治理面积16.25万平方千米，多沙粗沙区、十大孔兑等重点区域水土流失得到有效治理，水利水保措施年均减少入黄泥沙达到5.0亿~5.5亿吨。健全流域管理与区域管理相结合的体制及运行机制，进一步完善政策法规体系，基本建成科技支撑体系。
到2030年，基本建成黄河下游防洪减淤体系和水沙调控体系，有效控制和科学管理洪水，保障滩区群众生命财产安全。节水型社会建设大见成效，水资源利用效率接近全国先进水平，灌溉水利用系数提高到0.61，流域工程节水灌溉面积占有效灌溉面积的比例达到90%。完善流域抗旱减灾体系，适时推进南水北调西线工程建设，初步缓解水资源供需矛盾。流域水功能区全部达到水质目标要求，黄河重要水生态保护目标的生态环境用水基本保证。适宜治理的水土流失区得到初步治理，水利水保措施年均减少入黄泥沙达到6.0亿~6.5亿吨。进一步完善流域管理与区域管理相结合的体制及运行机制，基本实现流域综合管理现代化。3.3主要控制性指标
为了规范流域的开发利用活动、控制开发强度，为实施全流域综合管理提供依据，《规划》重点确定了防洪（防凌）标准、设防流量、防凌库容、平滩流量、地表水用水量、地表水耗水量、地下水开采量、万元工业增加值用水量、大中型灌区灌溉水利用系数、水质目标、COD入河量、氨氮入河量、河道内生态环境用水量和断面下泄水量等14项控制指标，作为经济社会发展活动不可逾越的“红
线”。黄河下游堤防按防御花园口22000立方米每秒的洪水标准设防，平滩流量4000立方米每秒左右，防凌库容控制在35亿立方米以上。至南水北调西线一期工程生效前，黄河流域地表水消耗量控制在332.8亿立方米以内，地下水开采量控制在123.7亿立方米以内，万元工业增加值用水量降低到53立方米以下，大中型灌区灌溉水利用系数提高到0.56以上。利津断面多年平均下泄水量控制在187亿立方米以上，头道拐断面多年平均生态环境用水量不少于200亿立方米。按照有关技术规程规范，在核定水功能区水域纳污能力基础上，确定各水平年黄河流域水功能区主要污染物COD、氨氮的限制排污总量意见，作为水资源保护和水污染防治工作的依据。
3.4总体布局
为实现黄河治理开发与保护的总体目标，需构建完善的水沙调控体系、防洪减淤体系、水土流失综合防治体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源和水生态保护以及流域综合管理等六大体系。其中水沙调控体系是防洪减淤体系、水资源合理配置和高效利用体系的核心，也与水土流失综合防治体系、水资源和水生态保护体系、流域综合管理体系密切相关，是黄河治理开发与管理总体布局的关键。
4.水沙调控体系规划
4.1构建水沙调控体系的主要任务
构建黄河水沙调控体系的主要任务是：科学控制、利用和塑造洪水，协调水沙关系，为防洪、防凌安全提供重要保障；利用骨干水库的库容拦蓄泥沙，特别是拦蓄对河道淤积危害最大的粗泥沙；合理配置水资源，确保河道不断流，保障输沙用水和生态用水，保障生活、生产供水安全。
4.2水沙调控体系布局
《规划》提出黄河水沙调控体系由工程体系和非工程体系组成。以干流的龙羊峡、刘家峡、黑山峡、碛口、古贤、三门峡、小浪底等骨干水利枢纽为主体，以干流的海勃湾、万家寨水库及支流的陆浑、故县、河口村、东庄等控制性水库为补充，共同构成完善的黄河水沙调控工程体系，其中龙羊峡、刘家峡、黑山峡和海勃湾水利枢纽构成上游调控子体系，碛口、古贤、三门峡、小浪底和万家寨、陆浑、故县、河口村、东庄等水利枢纽构成中游调控子体系；以水沙监测、水沙
预报和水库调度决策支持系统等构成黄河水沙调控非工程体系，为黄河水沙联合调度提供技术支撑。
4.3待建工程建设时机
由于黄河水沙调控体系尚未构建完成，现状已建工程在协调黄河水沙关系方面还存在较大的局限性。为此，要进一步完善黄河水沙调控体系，通过水库拦沙和联合调控水沙，实现“拦”、“调”、“排”有机结合，协调黄河水沙关系，保障黄河防洪安全和供水安全。
近期要深化古贤水利枢纽的前期工作，争取在“十二五”期间立项建设，2020年前后建成生效，初步形成黄河中游洪水泥沙调控子体系。黑山峡河段开发的前期工作已经具备一定基础，但仍存在重大分歧。应进一步协调开发与保护的关系，对黑山峡河段开发方案进行科学论证，审慎决策，根据维持黄河健康生命和促进经济社会发展的要求，研究确定其合理的开发时机。做好海勃湾水库、沁河河口村水库的工程建设工作，加强东庄水利枢纽前期工作，力争2020年建成生效。加强碛口水利枢纽前期工作，做好重大关键技术问题研究，尽早立项建设。5.防洪减淤规划
按照“上拦下排、两岸分滞”调控洪水、“拦、调、排、放、挖”综合处理和利用泥沙的基本思路，通过“控制、利用、塑造”管理洪水，协调水沙关系，减轻河道淤积，维持中水河槽，保障防洪安全。进一步完善以河防工程为基础，水沙调控体系为核心，多沙粗沙区拦沙工程、放淤工程、分滞洪工程等相结合的防洪减淤工程体系，辅以
防汛抗旱指挥系统、防洪调度和洪水风险管理等非工程措施，构建较为完善的防洪减淤体系。
5.1泥沙处理和利用
处理和利用黄河泥沙应坚持“拦、调、排、放、挖”等措施综合治理，2020年、2030年水平，水利水保工程减少入黄泥沙分别达到5亿～5.5亿吨、6亿～6.5亿吨，并通过各种措施综合处理和利用泥沙，使下游河槽不淤积，塑造并维持4000立方米每秒的中水河槽。
规划到2030年建成较为完善的多沙粗沙区沟道拦沙工程体系，共建设拦沙坝7065座。近期安排建设拦沙坝4238座，其中粗泥沙集中来源区安排大型拦沙坝10座、中型拦沙坝1827座。
近期利用小浪底水库合理拦沙和调水调沙提高河道的输沙能力；研究建设新的骨干水库，争取在2020年前利用古贤、小浪底、三门峡等水库联合调水调沙；优化上游骨干水库调度运用方式，进一步深入研究论证黑山峡河段开发任务，通过水库拦沙和调水调沙，改善宁蒙河段水沙关系。
在水库调水调沙运用的基础上，进行河道整治，有针对性地对局部河段挖河疏浚，加强河口治理，提高河道排沙能力。
近期开展小北干流滩区无坝自流放淤、内蒙古十大孔兑放淤、黄河下游滩区放淤，远期适时开展小北干流有坝放淤。对于挖河固堤、低洼地改造、泥沙资源化及引黄供水引沙等，在确保黄河防洪安全的前提下，规范利用泥沙行为，有序开发、合理利用。
5.2下游防洪
统筹考虑滩区及东平湖滞洪区的滞洪削峰作用，《规划》明确未来黄河下游河道治理方略为“稳定主槽、调水调沙，宽河固堤、政策补偿”，下游河道治理采用宽河固堤格局作为基本方案，未来根据古贤等水沙调控体系骨干工程的建设情况和黄土高原水土保持、滩区放淤等措施的实施效果，以及上游来水来沙条件的变化情况，研究下游河道调整“宽河”格局的可行性。
近期基本完成下游堤防加固和堤防帮宽任务，新修、改建防护坝201道，对不满足防洪要求的涵闸进行改建、加固；加快河道整治步
伐，安排续建控导工程83处，改建加固控导工程坝垛3133道。远期改建加固防护坝534道，控导工程坝垛4618道。
东平湖滞洪区，近期完成围坝石护坡、二级湖堤的加高加固，改扩建退水闸，搞好老湖区、新湖区安全建设。北金堤滞洪区，近期安排改造渠村分洪闸老化设施，对堤防进行护坡加固，安全建设采用临时撤离，修建撤退道路。大功、垦利展宽区、齐河展宽区，针对遗留问题兴建水利、交通等必要的基础设施。
沁河下游，近期完成堤防加高和堤防加固，续建险工17处，改建加固险工坝垛434道，适时修建控导工程，开展河道整治。
5.3滩区治理
《规划》通过多方案比较，推荐滩区采用逐步废除生产堤方案。为了解决好滩区群众生活生产与黄河防洪保安之间的矛盾，必须加快滩区安全建设，实施滩区洪水淹没补偿政策，逐步废除生产堤。滩区安全建设需要安置人口161.3万人，其中采用外迁安置人口35万人，滩内就近筑台安置人口84.1万人，通过修建临时撤退道路临时撤离安置人口42.2万人。
东坝头至陶城铺河段以及陶城铺以下局部河段，采取滩区引洪放淤及机械放淤、淤堵串沟、淤填堤河等措施，综合治理“二级悬河”。
5.4河口治理
规划期内主要利用清水沟流路行河，保持流路相对稳定。清水沟流路使用结束后，优先启用刁口河备用流路；马新河和十八户作为远景可能的备用流路。为有效保护刁口河流路生态环境，近期抓紧实施刁口河生态补水，同时加强清水沟和刁口河流路同时行河方案研究。
规划全线加高帮宽北大堤、孤东南围堤，改建加固左岸险工，新建、续建控导工程7处，加高加固现有控导工程3处。合理修建防潮堤，完善防洪防潮非工程措施。
5.5上中游干流河段防洪
宁蒙河段，按照“上控、中分、下排”的基本思路，进一步完善防洪（凌）工程体系。近期要加强河防工程建设，优化龙羊峡、刘家峡水库运用方式，建设海勃湾水利枢纽，设置应急分凌区；远期进一
步完善河防工程，研究建设黑山峡河段工程，从根本上解决河道淤积和防凌问题。
禹门口至潼关河段，规划进一步新建、续建治理工程，加高加固现有工程；潼关至三门峡大坝河段，继续控制三门峡水库运用水位、实施潼关河段清淤等措施，通过建设古贤水库拦沙和调控水沙，降低潼关高程。
青海贵德至民和河段，新建及加固护岸、防洪墙工程。甘肃桑园峡至黑山峡河段，新建及加固护岸工程。
5.6中小河流治理、病险水库除险加固、城市防洪及山洪灾害防治
按照突出重点地区、重点河流（河段）和重点措施的原则，规划近期治理中小河流523条，其中2015年前基本完成重点中小河流重要河段治理，并全面完成病险水库除险加固。
对流域内8座省会城市以及吴忠、石嘴山、乌海、包头、延安、洛阳、开封等7座沿黄地级市，规划新建及加固防洪水库，修建堤防、护岸等工程，达到国家规定的设防标准。
山洪灾害防治要以防为主、防治结合，以非工程措施为主，非工程措施与工
程措施相结合。2015年前完成山洪灾害易发区预警预报系统建设。
6.水土保持规划
以水土资源的可持续利用和生态环境的良性维持为根本，与当地脱贫致富和经济社会可持续发展相结合，《规划》采取防治结合、保护优先、突出重点、强化治理的思路，按照分区防治的原则，因地制宜配置各种治理措施。同时，要进一步强化预防监督和监测，以防止产生新的水土流失。
6.1综合治理
充分利用大自然的自我修复能力，以多沙粗沙区和内蒙古十大孔兑为重点，开展沟道坝系工程和水土保持基本农田建设，工程措施和植物措施结合，强化预防监督。规划安排综合治理面积28.75万平方千米，其中近期安排16.25万平方千米；多沙粗沙区近期实施综合治理面积3.92万平方千米。
建设淤地坝6.22万座（包括骨干坝1.53万座，中小型淤地坝4.69万座），其中近期安排建设3.72万座。多沙粗沙区规划建设淤地坝2.66万座，其中近期安排建设1.53万座。
规划近期建设梯田215万公顷，远期通过将窄幅梯田改造为宽幅梯田等巩固提高措施，改造梯田162万公顷。并通过营造水土保持林、经济林，人工种草、封禁治理、建设各类小型水土保持工程等综合措施，改善生态环境，促进当地经济社会发展。
6.2预防监督
建立完善配套的水土保持法规体系，健全执法机构，增强监督执法能力，落实管护责任，规范各类生产建设活动。规划期末，各类生产建设项目水土保持方案报批率达到100%，实施率达到90%以上，水土保持设施验收率达到80%以上，有效控制人为水土流失，进一步扭转生态环境恶化的趋势。
6.3水土保持监测
开展全流域水土流失与水土保持遥感监测、重点支流水沙监测、典型小流域和野外原型观测等，规范水土保持监测数据整编。近期建立起能够满足重点区域、重点支流不同空间尺度监测需要的水土保持监测网络。远期建成覆盖全流域的监测网络体系。
7.水资源开发利用规划
《规划》按照资源节约、环境友好的节水型社会建设的要求，节流开源并举，节流优先，适度开源，强化管理，在实行最严格的水资源管理制度、全面推行节水措施、进一步强化节约用水和水资源合理配置基础上，合理安排城乡饮水安全工程、水源工程、供水工程和跨流域调水工程建设，合理开发水电、水运资源，充分发挥水资源综合利用效益。
7.1水资源供需分析与配置方案
《规划》采取强化节水模式进行需水预测，2030年流域总需水量由基准年的486亿立方米增加到547亿立方米，其中农业需水减少19.6亿立方米，生活和城镇生产用水比例持续上升。利津断面生态环境年均需水量220亿立方米，其中汛期170亿立方米。
2020年水平，在考虑强化节水、严格管理以及引汉济渭调水10亿立方米生效等情况下，流域内仍然缺水94亿立方米，其中河道外缺水63亿立方米。应在优先保证人饮用水安全的前提下，进一步节水、调整产业结构，保证重点行业的发展。2030年水平，若不考虑南水北调西线一期工程生效，经济社会缺水量由基准年的66.0亿立方米增加到104.2亿立方米；在引汉济渭、南水北调西线一期等调水工程生效后，流域内缺水量将减少到26.6亿立方米，黄河水资源供需矛盾大为缓解。
在南水北调东、中线工程生效至西线一期工程生效前，《规划》配置河道外各省（区）水量332.8亿立方米，入海水量为187.0亿立方米；南水北调西线一期工程等调水工程生效后，引汉济渭、南水北调西线一期等调水工程调入水量97.6亿立方米，配置河道外各省（区）水量401.1亿立方米，入海水量为211.4亿立方米。
7.2水资源利用的对策措施
按照节水型社会建设的总体要求，严格水资源管理，强化农业、工业和城镇生活节约用水，其中农业大中型灌区节水改造是节水的重点。2020年基本建成节水型农业、工业和城市。与现状比较，2020年和2030年黄河流域节水量分别为56.9亿立方米和76.4亿立方米。
近期加强主要支流的水量统一调度体系建设，形成全河水量统一调度体系。
远期结合水沙调控体系和跨流域调水工程的建设，实现全河水量优化调度。
尽快建设干流古贤、黑山峡等枢纽工程，续建、新建泾河的东庄、马莲河、沁河河口村、洮河九甸峡等一批支流水库工程，增强流域水资源优化配置能力。
加强现有引提水工程的改造和配套，在具备水资源条件、用水增长较快和饮水困难的地区，适当建设一批引提水工程。实施引汉济渭，适时建设南水北调西线一期等跨流域调水工程。
7.3城乡饮水安全
针对城市饮水安全，规划近期改扩建、新建水源地工程，增加供
水量40.7亿立方米；针对农村饮水安全，通过采取积极有效措施，到2015年农村饮水不安全人口得到全部解决。
7.4灌溉规划意见
灌溉是保证黄河流域农业高产稳产的重要手段。现状年黄河流域有效灌溉面积为8855万亩，其中农田灌溉面积7765万亩。为保障粮食安全，考虑大型灌区续建与节水改造以及新建灌溉工程等，2020年有效灌溉面积达到9341万亩，其中农田灌溉面积8383万亩；2030年达到9880万亩，其中农田灌溉面积8697万亩。
规划期建设的重点是大中型灌区的节水改造，主要是水利条件较好、农业增产潜力较大的宁蒙平原地区、陕西关中及山西汾涑河地区、下游引黄平原地区，以及上游的湟水河谷及陇中地区。
近期进行引大济湟工程、九甸峡引洮工程、汾渭地区扬黄工程、宁蒙地区引（扬）黄工程等灌区续建配套，发展部分灌溉面积；远期结合西线一期工程发展黑山峡生态灌区，解决生态移民的安置问题。
8.水资源和水生态保护规划
《规划》采取保护优先、综合治理、强化监管的基本思路，加强黄河水资源和水生态保护。
8.1地表水资源保护
黄河流域176条（个）河湖共划分水功能一级区355个，其中黄河干流划分水功能一级区18个。经核定，流域水功能区COD、氨氮现状纳污能力总量分别为125.23万吨、5.81万吨，其中干流纳污能力占流域总量的70％左右，湟水、汾河、渭河、伊洛河、沁河、大汶河等支流占12％左右。
目前流域污染物入河相对集中，主要纳污河段以约20%的纳污能力承载了90％以上的污染物入河量，城市河段入河污染物量远超出其纳污能力。
要加强流域地表水资源保护，统筹协调水资源保护和水污染防治工作，加强集中式饮用水水源地保护，全面提高流域水污染治理水平，完善水资源保护监督管理体系，建设完善流域水量、水质监测体系，保障黄河干支流基本生态环境用水量。
8.2地下水资源保护
黄河流域共划分地下水二级功能区693个，其中开发区410个、保护区180个、保留区103个，面积分别为19.2万平方千米、49.2万平方千米、11.1万平方千米。要通过优化流域水资源配置，实施节水、跨流域调水及其他替代水源措施，控制地下水的开采。2020年逐步退还深层地下水开采量和平原区浅层地下水超采量，完善地下水监测体系，加强管理制度建设。
8.3水生态保护与修复
《规划》考虑水资源支撑条件，确定了17处重要湿地为重要生态保护目标，其中河源地区和河口湿地是保护的核心；选取国家级水产种质资源保护区、重要鱼类的“三场一道”栖息地，共7个河段为黄河干流重点保护鱼类及其栖息地，其中源区特有土著鱼类及栖息地是保护重点。
加强重要生态保护区、水源涵养区、干支流源头区、湿地的保护，将敏感水生态保护目标划为限制或禁止开发区域给予严格保护，建立流域生态保护协同机制和水生态补偿机制；加强黄河土著鱼类和珍稀濒危鱼类及栖息地保护；加强水资源生态调度，保障重要断面关键期生态流量、过程和水质。
9.干流梯级工程布局和水力发电规划
9.1干流梯级工程布局
龙羊峡以上河段，《规划》在吉迈至龙羊峡河段布置塔格尔、官仓、赛纳、门堂、塔吉柯一级、塔吉柯二级、夏日红（宁木特）、玛尔挡、班多、羊曲等10座梯级工程，总装机容量4675兆瓦。对目前提出的“夏日红＋玛尔挡”、“宁木特＋玛尔挡”方案，下阶段进一步研究论证；对于尔多、茨哈峡梯级，可根据国家今后对自然保护区的调整情况，在深入分析论证的基础上，进一步研究开发方
案。
黑山峡河段可规划赋予协调水沙关系、防凌防洪、全河水资源合理配置、供水和发电等任务。鉴于有关方面对该河段开发方案仍存在争议，要按照科学发展观的要求，从维持黄河健康生命的大局出发，统筹兼顾水资源合理配置、协调水沙关系、宁蒙河段防凌防洪、改善附近地区生态环境、提高上游梯级发电效益等客观需要，对于黑山峡河段开发方案及大柳树水利枢纽涉及的水库功能定位、梯级开发方案、水库淹没、移民安置、环境影响、权益分配、调水调沙运用等重大问题，要进一步从长计议，深入研究论证。
干流龙羊峡至桃花峪河段，规划共布置36座梯级工程，总装机容量25736.3兆瓦。目前，干流已建、在建梯级工程28座。
9.2水力发电规划
《规划》经复核，黄河干支流可开发的水电站总装机容量34741兆瓦，其中干流30411兆瓦；年总发电量1234亿千瓦时，其中干流1046.0亿千瓦时。《规划》强调水电开发应服从黄河治理开发的总体部署，统筹考虑水资源合理配置、防洪、防凌、协调水沙关系、供水、生态环境保护等任务以及维护河流健康的要求，全面规划、统筹兼顾、有序开发、综合利用，严格按照国家基本建设管理程序进行核准（审批）和开发建设。
10.岸线利用和干流航运规划
10.1岸线利用规划
《规划》将黄河岸线河段划分为三类114个功能区，其中保护区21个，保留区30个，控制利用区63个，并针对不同功能区分别提出了管理目标和管理意见。保护区主要是国家和省级各类保护区、重要水源地；保留区主要是规划的重要水利枢纽库区、重要水源地、重要支流入黄口、河口备用流路、水事矛盾突出的河段等，其他一般为控制利用区。
对于现状影响黄河防洪安全、供水安全的岸线利用行为，地方政府和建设单位应提出整改意见和措施，上报水行政主管部门审批。
10.2干流航运规划
《规划》本着全面规划、远近结合、分期实施、逐步提高的原则，提出2020年重点发展兰州市区、宁蒙河段、已建和规划期安排建设的水库库区等区段通航，2030年实现全河适宜河段的分段通航。
11.主要支流规划意见
《规划》对流域内49条支流提出了规划安排，重点对湟水、洮河、祖厉河、清水河、大黑河、黄甫川、窟野河、无定河、汾河、渭河、伊洛河、沁河、大汶河等13条主要支流分别提出了规划意见，对其他支流分类提出规划要求。
支流的治理开发，要符合黄河治理开发与管理的总体部署，水资源开发利用要考虑支流本身的生态环境用水要求和所在省（区）的水量配置指标，用水管理要实行用水总量控制，入黄水量和水质目标满足控制性指标要求；多沙粗沙区主要支流要承担拦沙任务，减少入黄粗泥沙；水电开发要尽量减少对生态环境的影响，引水式电站应保持坝下一定的生态基流。
12.流域综合管理和科技支撑体系规划
12.1流域综合管理规划
《规划》按照流域管理与区域管理相结合的原则，建立健全事权明晰、运作规范、权威高效的黄河流域管理体制；进一步完善水资源统一管理和调度、防汛抗旱管理、流域水资源保护监督管理、河道与水工程管理、流域水土保持管理、水行政执法等职能。
进一步完善流域管理议事协商机制，建立干流及支流重要水利枢纽工程的管理和调度机制，强化水资源统一管理和调度机制，完善省（区）界断面水量、水质责任监督机制，完善河道管理范围内建设项目管理机制，健全突发水事事件预警和应急管理机制。
结合黄河实际，在法律层面制定《黄河法》，在行政法规层面制定《黄河流域水资源保护条例》，在部门规章层面要对黄河源区管理、黄河东平湖管理等方面作出规定，构建完善的黄河水法规体系；严格实行水工程建设规划同意书制度，完善黄河水权转让制度，实行黄河下游滩区洪水淹没补偿政策，研究制定流域生态补偿政策；进一步加强水行政执法能力、监督能力、工程管理和信息发布能力建设。
12.2科技支撑体系规划
《规划》按照“统一规划、分步实施”的原则，进一步完善黄河水沙监测与预测预报体系建设，包括水文站网布设、水文监测基础设
施和测报能力、水库河道
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